時間：2023-03-29 09:25:28
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首先，雖然任何年滿65歲的澳大利亞男性公民（女性60歲）都有領取政府養(yǎng)老金的權利，但是任何養(yǎng)老金領取者都需要接受收入和財產(chǎn)狀況調(diào)查（收入和財產(chǎn)之間可以按照政府規(guī)定的標準進行換算）。只有收入和財產(chǎn)低于一定標準的老人（這些標準根據(jù)工資和物價指數(shù)每年進行調(diào)整。2000年2月份的收入標準是：單身每周51澳元，夫婦每周90澳元。財產(chǎn)標準是：單身有住宅者127，750澳元，單身無住宅者219，250澳元；夫婦有住宅者181，500澳元，夫婦無住宅者273，000澳元），才能享受全額養(yǎng)老金。（養(yǎng)老金支付標準同樣根據(jù)工資和物價指數(shù)每年調(diào)整。2000年2月的支付標準是：單身每年9529澳元；夫婦每年各7953.40澳元）高于規(guī)定收入和財產(chǎn)標準的部分按一定的比例減少養(yǎng)老金的支付金額。具體說來：高于上述收入標準的每一澳元收入，相應減少50澳分的養(yǎng)老金；高于財產(chǎn)標準的每1000澳元財產(chǎn)，每周相應減少1.5澳元的養(yǎng)老金。顯然，退休人員超過上述標準的收入和財產(chǎn)達到某種程度后，政府就不再提供養(yǎng)老金了。
其次，根據(jù)政府已經(jīng)通過的法律，政府有責任維持單身養(yǎng)老金的支付標準不低于男性平均工資的25%，夫婦養(yǎng)老金每個人的支付標準不低于男性平均工資的20%.這樣的養(yǎng)老金標準確實不高。不過根據(jù)澳大利亞的有關規(guī)定，自有住宅（1處）不計入接受調(diào)查的個人財產(chǎn)，單靠養(yǎng)老金生活的退休者不交納個人所得稅，政府還為老年人提供醫(yī)療、交通、地租、水電費等方面的優(yōu)惠。因此，政府養(yǎng)老金的標準雖低，還可以勉強維持一種過得去的退休生活?？墒侨绻诵莺筮€想多參加一些社會活動或者出國旅游，這樣的養(yǎng)老金水平就遠遠不夠了。然而，和其他西方國家（美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大）的養(yǎng)老保障最低支付標準比較起來（Whiteford1995），澳大利亞的政府養(yǎng)老金標準還是比較高的，僅低于加拿大。
第三，退休人員享受政府養(yǎng)老金（第一層次）要接受調(diào)查的收入或財產(chǎn)，包括職業(yè)年金（第二層次）、其他補充保險和個人儲蓄或投資（第三層次）。因此，澳大利亞養(yǎng)老保障制度的第一層次和二、三層次之間有一種此消彼長的關系。隨著職業(yè)年金制度的逐步成熟，領取政府養(yǎng)老金的人員比重和金額呈下降趨勢。目前約有2／3的老人領取全額養(yǎng)老金。估計到2050年，領取全額養(yǎng)老金的老人比重將因職業(yè)年金的因素下降到1／3左右。這樣不僅能夠大大減輕人口老齡化對政府財政的壓力，而且可以把政府養(yǎng)老金發(fā)給最需要的窮人，對居民收入起到再分配作用，有利于整個社會的公平和穩(wěn)定。
（二）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第二個特點是第二層次交費完全由雇主承擔
在我們考察過的其他西方國家中，養(yǎng)老保險不管是統(tǒng)收統(tǒng)支還是個人帳戶，一般采取的都是雇主雇員雙方交費的辦法。世界銀行在東歐轉軌國家和其他發(fā)展中國家推介的三支柱模式中，第二支柱（個人帳戶）也是采取雇主雇員雙方交費的辦法。澳大利亞的職業(yè)年金之所以完全由雇主交費，是由澳大利亞特殊的歷史、文化和政治因素決定
的。究竟什么是“生產(chǎn)率貢獻”？在理論上很難說清楚?！?/p>
職業(yè)年金生產(chǎn)率貢獻計劃”之所以能夠付諸實施，首先是因為澳大利亞有強大的工會組織，否則雇主不會承諾按一定比例增加工資；其次是因為有一個務實而有遠見的政黨——澳大利亞工黨，才能夠制訂出這樣一個目光遠大、階段目標明確的詳細計劃，并說服工人將已經(jīng)爭得，但還未到手的利益進行強制性儲蓄，而不是將其分光吃盡。
一般認為，雙方按相同比例交費的好處是借助于雇主雇員之間的相互監(jiān)督，提高養(yǎng)老保險費的征繳率。從澳大利亞的經(jīng)驗看來，在法制和工會組織比較完善的條件下，職業(yè)年金采取個人帳戶、雇主單方交費（事實上，由于雇員降低了提高工資的要求，個人仍是潛在的交費者）的辦法也可以同樣起到加強監(jiān)督、提高征繳率的作用。個人帳戶終究是屬于雇員自己的利益，最關心雇主交費不交費的是雇員。但雇員和雇主的談判地位不平等，如果沒有比較完善的法制環(huán)境和強大的工會組織做后盾，雇員的監(jiān)督作用就不可能發(fā)揮出來。在討論中我們得悉，今后如果要進一步擴大第二層次的作用，就勢必要提高職業(yè)年金的貢獻率，雇員個人可能也要承擔一部分責任。那樣可能就要向雇主雇員雙方交費的模式過渡了。改革前的職業(yè)年金制度主要在白領工人和政府雇員中實行，而且年金帳戶中所存的錢往往在退休前辭職時一次性支付給個人。由于澳大利亞人沒有儲蓄的習慣，不少人的錢在退休前就已經(jīng)花光，退休時還得申請領取政府養(yǎng)老金。白領工人和政府雇員尚且如此，一般工人就更難說了。因此，在將職業(yè)年金制度推廣到所有工薪階層（外來移民沒有取得正式身份，處于打零工狀態(tài)時，職業(yè)年金制度還難以覆蓋他們）的時候，就必須根據(jù)國際經(jīng)驗進行周密、合理的設計。例如新的職業(yè)年金制度中明確規(guī)定不許提前支取，同時在稅務安排上（原來的稅務安排有利于一次性支?。┮策M行了相應的改進。
（三）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第三個特點是職業(yè)年金管理的信托人制度
在實行養(yǎng)老保險的多數(shù)國家中，個人帳戶的擁有者往往直接委托保險公司或其他金融機構為自己管理帳戶。在選擇哪一個保險公司或金融機構，以及哪一種投資組合方面，個人有充分的自。澳大利亞人的職業(yè)年金帳戶卻是由大約10，000家信托基金（此外還有200，000家小生意業(yè)主的職業(yè)年金基金會）來管理并負責投資的。所有被批準成立的信托基金都有一個在法律上對基金負責的信托人董事會。這個信托人董事會一般由相同數(shù)目的雇主和雇員代表組成，負責基金的日常管理、投資、以及定期向基金成員和監(jiān)管部門提供報告。他們通常將基金運作簽約給專業(yè)的服務提供者，其費用公平分攤在成員的帳戶上。這些外簽的服務包括行政管理、投資、保險、精算、審計、法律等。信托人本身不從基金領取任何報酬，但對基金的恰當和謹慎運作承擔全部法律責任。
信托人制度起源于英國，隨著現(xiàn)代信用制度的發(fā)展，目前在歐洲已經(jīng)不那么時興了。澳大利亞的現(xiàn)代信用制度，包括銀行、保險、證券、信托投資等，應當說都很發(fā)達；不通過信托人，將個人帳戶直接委托給保險公司或其他金融機構來管理和運作，從理論上應當說沒有太大困難。因此，信托人制度的存在只能歸結于習慣或傳統(tǒng)。現(xiàn)在大多數(shù)信托人開始為基金成員提供投資方案選擇，讓成員自己做最后的投資決定，但多數(shù)澳大利亞人還是沒有什么興趣，寧可依賴信托人。古老的信托人制度為什么在這塊新大陸上經(jīng)久不衰，以至在職業(yè)年金制度中扮演了這樣一個重要的角色，還需要進一步的了解和研究。
信托人不僅管理法定交費率的職業(yè)年金，也管理那些雇主雇員自愿交費的補充年金；通常還為基金成員的死亡和傷殘投保，保費由成員自己承擔。這樣在遇到意外事故時，基金成員可以得到一個合理的補償。在討論中，澳大利亞養(yǎng)老信托基金專家凱文。凱西，對我們批評養(yǎng)老信托基金數(shù)量過多、規(guī)模過小的回答是：近年來這些基金確實有合并的趨勢。針對我們對信托人制度的誠信和效率的懷疑，他說：澳大利亞在法律上規(guī)定，當信托基金因信托人犯罪遭受損失時，政府將通過對所有信托基金征收一種特別稅來加以彌補。幸運的是，這種情況10多年來還未出現(xiàn)過一次。信托基金運行的所有費用在基金回報中一般小于2個百分點，而基金回報至少高于儲蓄利率2個百分點，收益是比較有保證的。
（四）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第四個特點是嚴格的審計和監(jiān)管
雖然澳大利亞的人口只有1800萬，但是由于國土面積很大，要對所有的政府養(yǎng)老金申請人進行收入和財產(chǎn)調(diào)查也不是一件容易的事。澳大利亞政府不是自己來承擔這件麻煩事，而是將這個工作委托給一個非營利機構（NPO）“中聯(lián)”（Centrelink）。這個機構的成員通過政府指派和公眾推舉相結合的方式產(chǎn)生，營運經(jīng)費完全由政府承擔。它的任務不僅僅是調(diào)查政府養(yǎng)老金申請人的情況，而是收集所有（政府出錢的）社會福利保障待遇申請人的資料，來決定一個人是否有資格，以及應當享受社會福利保障待遇的種類和級別。在西方，收入和財產(chǎn)屬于個人隱私，稅務機構也無權公布納稅人的收入和財產(chǎn)狀況。但是，如果要申請政府提供的社會福利保障待遇，就必須公開個人或家庭的收入和財產(chǎn)狀況，并接受公眾的監(jiān)督。中聯(lián)的工作效率不僅取決于成員的責任心，而且依靠先進的計算機網(wǎng)絡來保證。
盡管信托人制度在澳大利亞運轉得很好，80年代末英國馬克斯韋爾侵吞雇員養(yǎng)老基金一案還是給澳大利亞人敲響了警鐘。1993年澳大利亞議會通過了《職業(yè)年金行業(yè)監(jiān)督法》（SuperannuationIndustrySupervisionlaw），并于1994年7月1日開始執(zhí)行。這個法對信托人和養(yǎng)老（職業(yè)年金）信托基金的注冊、信托人的責任和義務、養(yǎng)老信托基金的運作標準、投資標準、文件公開和報告標準、消費者保護和投訴處理標準等一系列問題，都做了詳細的規(guī)定。它和信托法（Trustlaw）、職業(yè)年金保證法（SuperannuationGuaranteelaw）、稅法（Taxationlaw）及社會保障法（SocialSecuritylaw）一起，組成對整個職業(yè)年金制度進行監(jiān)督和管理的嚴密法規(guī)體系。
一、引言
養(yǎng)老保險是社會保障的最重要組成部分，在國外文獻中養(yǎng)老保險被直接稱為社會保障(Socialse-curitySystem)。按籌資方式的不同，養(yǎng)老保險可分為現(xiàn)收現(xiàn)付制(Pay-as-you-goSystem或UnfundedSystem)和基金制(FundedSystem)兩種類型。現(xiàn)收現(xiàn)付制是從社會保障制度產(chǎn)生以來至今大多數(shù)國家采納的一種養(yǎng)老保險制度模式；而基金制是自20世紀80年代人口老齡化及養(yǎng)老保險面臨的財政支付危機以來，一些國家開始試行并逐漸實施的一種養(yǎng)老保險模式。
20世紀60年代以來，在Samuelson(1958)和Diamond(1965)的世代交疊模型(OLG)的基礎上，多數(shù)研究通過對個人儲蓄、收入分配、勞動力流動之間關系的認識，對養(yǎng)老保險制度與經(jīng)濟增長之間的關系進行了卓有成效的研究。例如Barro(1974)從遺產(chǎn)動機的角度、Romer(1986)從個人儲蓄、勞動供給的增長模型討論了現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度對經(jīng)濟增長的負面影響等。不過這類研究通常不考慮技術、人力資本、制度等要素。
自Lucas(1988)和Rome(1990)等的新增長理論形成以來，經(jīng)濟增長更加強調(diào)技術和人力資本等要素的重要作用，于是人力資本積累與物質(zhì)資本一樣也被看作是經(jīng)濟增長的重要源泉。此后，許多研究借助于人力資本積累這一橋梁來研究養(yǎng)老保險制度同經(jīng)濟增長之間的聯(lián)系。在人力資本的新增長模型中，教育投入成為衡量人力資本積累水平的一個重要的指標，教育投入量、受教育時間與人力資本積累水平三者之間是成正比的，延長受教育時間意味著教本論文由整理提供育投資越多，人力資本積累水平就越高；反之，受教育時間少則教育投資則相對會減少，人力資本積累水平也較低。人力資本投資主體可分為政府和非政府兩類，其中政府對人力資本投資一般表現(xiàn)為財政性教育投入，而非政府的人力資本投資主體則包括企業(yè)、社會其他經(jīng)濟組織、學生家庭以及學生本人等。但從新近的文獻研究來看，各類研究主要針對養(yǎng)老金制度與政府或者學生家庭對子女人力資本投資而進行，一般不涉及其他非政府主體的人力資本投資(如企業(yè)和社會團體對教育的資助)的內(nèi)容，且研究路徑也各有差異。
二、養(yǎng)老保險與人力資本投資的理論研究
通過世代交疊模型假定年青期和年老期人力資本和養(yǎng)老保險效用存在代際間相互轉化，是研究養(yǎng)老保險制度與人力資本投資的基本理論框架。在市場經(jīng)濟條件下，政府人力資本投資屬于公共支出，需要符合公共服務效用最大化的公共決策原則；而家庭人力資本投資的決策則需要符合個人終身效用最大化的原則。這樣，通過2期或3期的世代交疊模型本論文由整理提供就可以針對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制這兩種不同的養(yǎng)老保險制度對人力資本投資之間的關系進行分類研究，約束條件為市場均衡條件下的微觀主體效用最大化和經(jīng)濟穩(wěn)定增長。
(一)養(yǎng)老保險與家庭對人力資本的投資
在世代交疊模型中，基金制條件下的強制性儲蓄或社會保障稅使父母在年老時獲得的養(yǎng)老保險與子女未來承擔的賦稅無關，也無法產(chǎn)生遺產(chǎn)效應，這可能造成生育率上升和人均人力資本水平下降，不利于經(jīng)濟長期增長(Stuart，1998等)；反之，現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度則能通過對年青期個體強制征收養(yǎng)老保險或社會保障稅并轉移給當期的老年期個體(或者父母)，以保證年老期個體(或者父母)對孩子人力資本投資的回報，也有利于鼓勵父母對子女進行人力資本投資，提高他們的技術水平，有利于經(jīng)濟增長。
Kemnitz&Wigger(2000)等則認為現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度實際上是人力資本積累存在外部性時政府矯正市場失靈的政策手段，它可以本論文由整理提供促成人力資本積累達到最優(yōu)水平，而基金模式的養(yǎng)老保險制度則與沒有社會保障的自由放任經(jīng)濟一樣會造成人力資本積累的不足。其原因是，每一代人的人力資本積累總是建立在上一代平均基礎之上的。如果每個人都增加學習時間，不僅可以提高其自身的人力資本存量，還可以提高下一代人的人力資本水平及勞動生產(chǎn)力。在具有基金制社會保障制度的自由經(jīng)濟中，個人并不能獲取人力資本積累所產(chǎn)生的全部收益，也不可能為了提高下一代人力資本水平而增加學習時間，因此個人投人學習的時間往往少于最優(yōu)配置的學習時間。
在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度條件下，養(yǎng)老金的數(shù)量往往與個人的工作年限和工資收入有關，而工資收入通常是與教育程度正相關的，這相當于將養(yǎng)老金數(shù)量直接與年輕時積累的人力資本掛鉤，使得延長學習時間的人能夠在年老時獲得更多養(yǎng)老金，這種更高的回報是來自于下一代人的人力資本增加而帶來的整個社會生產(chǎn)水平的提高。所以從理論上講，只有現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度才能體現(xiàn)出人力資本積累在代際之間的正向溢出效應，刺激各代人為了提高下一代的生產(chǎn)能力而積累更多的自身人力資本。
(二)養(yǎng)老保險與政府對人力資本的投資
由于人力資本投資離不開政府對公共教育領域的資助，許多研究還將政府人力資本投入引人理論模型分析之中。政府支出包括生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出，其中，非生產(chǎn)性支出中包括政府用于公共教育和社會保障等領域的投入。由于一國政本論文由整理提供府每年預算的約束，增加一方面的公共支出比重則必然會導致另一個公共支出領域預算的減少。
在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險模式中，當期工資與養(yǎng)老金數(shù)量掛鉤，這利，養(yǎng)老保險計劃不影響當年的財政收支平衡，政府可將更多的公共資源用于教育和基礎設施等公共支出領域，優(yōu)化公共資源配置以提高全社會生產(chǎn)效率。而在基金制的養(yǎng)老保險模式下，個體的養(yǎng)老金數(shù)量或者說未來的福利是由他本人過去的儲蓄和基金運作表現(xiàn)決定的，與下一代人力資本水平提高而帶來的教育收益率的提高沒有關系，他們希望政府能將更多預算投入到社會保障體系中來，這將會減少政府對教育和基礎設施等領域的公共支出，從而不利于政府人力資本投資的決策。因此從養(yǎng)老保險與政府人力資本投資的研究結果來看，這些結論也大都偏向于現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度對政府人力資本投資和經(jīng)濟增長的積極作用。
在一個3期的世代交疊模型中，Buiter&Kletzer(1995)考慮了現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險的代際轉移再分配政策對人力資本積累的影響，發(fā)現(xiàn)當年輕個體不能夠從資本市場上進行借貸以支付他們的教育費用時，現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度盡管會降低物質(zhì)資本的積累，但卻有利于公共資源偏向于對人力資本的投資。而Kaganovich&Zilcha(1999)的研究表明，假定在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度下存在市場均衡，那么政府會將大量預算開支用于教育而最大限度地減少對社會保障的轉移支付，這時養(yǎng)老金計劃也許沒有存在的必要。而在子女的福利狀況是由人力資本水平?jīng)Q本論文由整理提供定的前提下，父母的效用函數(shù)由其自身消費大小和子女當期的人力資本回報來決定，因此，父母考慮到今后的退休福利水平，就必然會加大對子女的教育投入，這時政府給予家庭的教育補貼也會起到積極作用。此外，Bellettini&Ceroni(1999)還將公共支出和人力資本作為經(jīng)濟增長的內(nèi)生變量并引入理論分析，指出只有現(xiàn)收現(xiàn)付社會保障才會增強公眾贊成提高生產(chǎn)效率政策的意愿，從而對基礎設施建設和人力資本投資方面產(chǎn)生積極作用…。。
也有一些研究如Starketa1.(1997)、Panu&Poutvaara(2007)等從跨國之間勞動力流動或者技術轉移的角度考察勞動力流動對人力資本的影響。結論是跨國間勞動力的自由流動，能夠促進欠發(fā)達國家的人力資本投資并通過技術人員的雙向流動提高欠發(fā)達國家的人均人力資本，但現(xiàn)收現(xiàn)付制社會保障形式下，比例工資制社會保障制度國家和固定本論文由整理提供費用制養(yǎng)老保險制度國家間的勞動力流動會導致前者人力資本投資的減少和后者人力資本投資的增加，并由此帶來帕累托改進。
三、養(yǎng)老保險與人力資本投資的應用研究
與理論研究不同的是，養(yǎng)老保險與人力資本投資的應用分析并不關注養(yǎng)老保險制度的唯一合理性問題，而是圍繞著生產(chǎn)率提高和經(jīng)濟增長這些主題，對不同經(jīng)濟體中現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度與受教育年限、退休年限、社會福利及生育率之間的關系進行實證分析。
Rojas(2004)的研究配合了內(nèi)生生育率選擇來量化1985年以來西班牙的高等教育資助(政策)的成本和收益，結果顯示：西班牙的政府教育補助的增加改變了人口教育程度的分布并導致人口出生率下降，受教育人群中低人口出生率和高人均壽命改變了總人口的年齡結構，使得政府必須增加社會保障稅率以平衡養(yǎng)老金預算，因此這一機制實際上降低了教育投入政策的社會福利。
在充分考慮了美國勞動者工作期內(nèi)繳費形成的現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險這些參數(shù)的條件下，CruzAEchevarria.AmaiaIza(2006)的研究結果表明，在美國，由工作期內(nèi)勞動者繳費的現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險支付制度會促使人們考慮提前退休，但隨著未來社會保障費用負擔人口的減少，預期壽命的提高也能夠促進單位資產(chǎn)GDP增長速度的提高?，F(xiàn)收現(xiàn)付的本論文由整理提供養(yǎng)老保險制度能夠促使個人延長受教育時間，增加家庭或個人對人力資本的投資，但隨著社會保障負擔率的提高會帶來單位資產(chǎn)GDP增長速度的降低，使政府面臨著預算平衡等問題。
我國的養(yǎng)老保險模式是現(xiàn)收現(xiàn)付型還是混合型模式目前還存在許多爭議，不過從目前養(yǎng)老保險資金賬戶運行的實際情況來看，現(xiàn)階段中國仍然處于現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險模式中。針對這種情形，近來國內(nèi)也有一些關于養(yǎng)老保險與人力資本投資方面的研究。例如，于凌云等(2008)針對中國社會保障改革過程中養(yǎng)老保險和人力資本公共支出的增長效應進行了分析，并通過人力資本這一指標來體現(xiàn)它們與經(jīng)濟增長的相關關系，結果表明：從公共支出角度來看，政府對養(yǎng)老保險的轉移支付與人力資本和長期經(jīng)濟增長率之間呈現(xiàn)出一種負相關關系；公共教育投入對于長期人力資本及經(jīng)濟增長的正面效應很明顯，而對短期經(jīng)濟增長的正效應卻不明顯。超級秘書網(wǎng)
針對中國長期的城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實情況，賴得勝等(2004)、田永坡等(2006)等的文獻根據(jù)當前中國“統(tǒng)賬結合”的社會保障模式，對我國城鄉(xiāng)人力資本投資進行了比較研究，認為由于當前我國農(nóng)村社會保障體系的缺位，造成了基層政府和農(nóng)村家本論文由整理提供庭在教育投資領域的沉重負擔，因此需要盡快建立覆蓋全國的社會保障體系，同時提高養(yǎng)老保險個人賬戶的比重，從而有利于人力資本投資。
四、結論與展望
根據(jù)我國的基本國情以及建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總體要求，我國職工養(yǎng)老保障制度應當從傳統(tǒng)的以受益為基準、養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付體制改革為基金預籌積累的個人帳戶制度，這已經(jīng)成為社會各界的普遍共識，并且在黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中也得到了比較明確的體現(xiàn)?！稕Q定》明確指出，在職工養(yǎng)老保障問題上，要“實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合”。
對新參加工作的職工來講，通過個人帳戶進行養(yǎng)老金預籌積累是沒有問題的。但無法回避的問題是，目前已經(jīng)離退休的職工沒有養(yǎng)老金積累，目前在職但在實施個人帳戶制度以前參加工作的老職工在過去的工作年限里也沒有養(yǎng)老金積累。而他們的養(yǎng)老問題又是必須予以保證的，因為按照舊體制下的低工資、高福利政策，他們的養(yǎng)老金已通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入并凝固在國有資產(chǎn)當中，政府則承擔對他們的養(yǎng)老保障義務。更進一步講，舊體制形成了政府對老職工隱性養(yǎng)老金負債，這是必須償還的。
老職工養(yǎng)老金來源理論上可能的解決方式有二，一是實行“新人新辦法、老人老辦法”，即對新職工實施基金積累的個人帳戶制度，對老職工則繼續(xù)通過現(xiàn)收現(xiàn)付的辦法，讓目前的企業(yè)和年輕職工繳費解決；二是由政府統(tǒng)一對老職工的養(yǎng)老金來源作出專門處理。
實行“新人新辦法、老人老辦法”問題很大。第一，對老職工負有養(yǎng)老保障責任（事實上是負債）的是政府，因此，如果政府不承擔責任，轉而繼續(xù)讓年輕職工承擔義務是不合理的。第二，即使不考慮合理性問題，僅從財務上看，也行不通。目前在全國范圍內(nèi)，已退休職工的退休金大約占在職職工工資總額的16—18%，隨著今后更多老職工進入退休年齡，這種負擔比例還會進一步提高。如果通過企業(yè)繳費完成對“新人”進行養(yǎng)老金積累和對“老人”養(yǎng)老的雙重任務。即使考慮新制度中的個人繳費因素，所需的企業(yè)繳費占職工工資總額的比重也要達30%左右。這是企業(yè)無法承受的。
因此，要想真正實現(xiàn)養(yǎng)老保障體制轉軌，必須對老職工的養(yǎng)老金來源作出專門處理，即由政府統(tǒng)一償還舊體制形成的對中老年職工的養(yǎng)老金負債。根據(jù)智利等國家的實踐經(jīng)驗，順利實現(xiàn)社會保障體制轉軌的關鍵就在于由政府妥善解決了舊體制遺留的中老年職工的養(yǎng)老金權益問題。否則，轉軌無法進行。
二、1995年3月的改革方案無法實現(xiàn)《決定》提出的改革目標
為落實《決定》提出的改革要求，1995年3月，國務院了《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，并同時出臺了兩個具體操作方案，即實施辦法之一和實施辦法之二。
方案一的特點是要為在職職工全面建立個人帳戶，職工退休后的養(yǎng)老金計發(fā)比較嚴格地與個人帳戶儲存額相對應。對于實施個人帳戶制度以前參加工作的職工，該辦法實施前的工作年限視同繳費年限，至退休時，“以個人帳戶中的儲存額推算出全部工作年限的儲存額”。已退休職工的養(yǎng)老金通過企業(yè)另行繳納一定比例的費用形成統(tǒng)籌基金解決，給付標準按照改革前老辦法執(zhí)行。
方案二只設計了一個比例不大的個人帳戶。目前在職職工退休后的養(yǎng)老金計發(fā)分為三部分，一是社會性養(yǎng)老金，按照職工所在地職工平均工資的一定比例計發(fā)；二是繳費性養(yǎng)老金，個人和企業(yè)繳費每滿全年，按繳費工資基數(shù)的一定比例計發(fā)；三是個人帳戶養(yǎng)老金，對應于個人帳戶儲存額。其中前兩項養(yǎng)老金來自于“統(tǒng)籌”。已退休職工的養(yǎng)老金則全部來自于“統(tǒng)籌”。與方案一類似，實施個人繳費制度前參加工作的職工，連續(xù)工齡視同繳費年限。
兩個操作方案的設計思想、內(nèi)容等是存在較大差異的，但有一個非常突出的共同點：老職工的養(yǎng)老金來源都是要通過當期的企業(yè)“統(tǒng)籌繳費”解決。
根據(jù)前文分析，在老職工的養(yǎng)老金來源不進行特殊處理的情況下，要想實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的轉軌是根本不可能的。從兩方案的實際運行結果看，與真正意義上的個人帳戶制度大相徑庭，個人帳戶普遍為空帳戶，基金積累也不可能形成。
由于目前離退休人員的養(yǎng)老金沒有來源，要通過企業(yè)“統(tǒng)籌繳費”解決，但在實際上，在企業(yè)開始為在職職工進行個人帳戶積累的情況下，已不可能再承擔過高的“統(tǒng)籌繳費”以支付目前退休人員的實際養(yǎng)老金需要。而老職工的養(yǎng)老金又是必須支付的，所以，唯一的辦法只能是挪用目前已進入在職職工個人帳戶的養(yǎng)老金。這在方案一中表現(xiàn)得最為突出。其更一步結果是，不僅實施個人帳戶制度以前參加工作的職工存在“空帳”問題，已經(jīng)按規(guī)定繳費的個人帳戶也因為資金被挪用而無法積累。盡管有關方面在無可奈何的情況下提出要進行所謂“基金部分積累”。但由于支付已退休人員養(yǎng)老金的壓力巨大，又不可能無限制地提高企業(yè)繳費水平，因而在事實上基金積累的數(shù)量極為有限。至1996年底，全國養(yǎng)老金歷年滾存節(jié)余為580億元，尚不到1996年當年養(yǎng)老金支付額的一半。而且，其中還有相當大部分是1995年改革以前所剩余的。
由于個人帳戶中沒有資金，待目前在職職工退休時，他們的養(yǎng)老金來源就又成了問題，出路只能是繼續(xù)挪用下一代人的個人帳戶資金，拆東墻補西墻，使空帳戶一代一代往下轉。
三、“空帳”運行無法支撐下去，有關功能目標也無法實現(xiàn)
1995年3月的改革方案不僅未能建立真正意義上的個人帳戶制度，從實際運行情況看，也是很難支撐下去的。
由于已退休職工的退休金支付壓力巨大，再加上因管理體制問題導致的高昂成本，養(yǎng)老金繳費率（企業(yè)繳納的養(yǎng)老金占企業(yè)職工工資總額的比重）普遍很高，絕大部分地區(qū)都在20%以上，個別地區(qū)則接近30%，許多企業(yè)無力繳納或以各種方式拒繳。綜合各種調(diào)查結果，近期各地養(yǎng)老金的收繳率（實際收繳額占應收繳數(shù)額的比例）在1996年竟降至50—60%。為了維持統(tǒng)籌體系的運轉，一些地方不得不進一步提高繳費率，進而形成一種惡性循環(huán)。
需要指出的是，在以養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付為資金籌集模式的舊體制中，對職工的養(yǎng)老金負債是一種隱性負債，而空帳戶形成的則是政府對職工的明確負債，負債規(guī)模也更具有剛性。對這種負債也沒有任何對其他人的債權來保證，因此是非常危險的。
由于體制本身存在缺陷，很多預期的功能目標也無法實現(xiàn)。首先，國有企業(yè)負擔問題得不到有效緩解。不僅那些老職工多、負擔重的困難企業(yè)未能走出困境，很多原本負擔較輕的企業(yè)也由于統(tǒng)籌壓力而不堪重負；此外，由于統(tǒng)籌層次低，不同地區(qū)之間企業(yè)負擔不均衡問題也很突出。其次，覆蓋全社會的統(tǒng)一的社會保障體系難以建立，無法為改革和發(fā)展提供保證。目前有關部門和各級地方政府都試圖將現(xiàn)行保障體系的覆蓋范圍擴大至非公有制經(jīng)濟領域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明確償還對老職工養(yǎng)老金負債的情況下，擴大覆蓋范圍存在明顯的責任轉嫁特征，以致于非公有制企業(yè)普遍難以接受，養(yǎng)老保障體系仍只能局限在公有制經(jīng)濟范圍內(nèi)。這不僅不利于各種經(jīng)濟成份的共同發(fā)展、平等競爭和統(tǒng)一勞動力市場的形成，也嚴重制約著當前的國有企業(yè)
改革和國有經(jīng)濟結構調(diào)整，諸如破產(chǎn)兼并、富余人員分離等難以有效進行，企業(yè)職能無法有效轉換。第三，由于無法真正形成基金積累，難以為長期經(jīng)濟發(fā)展特別是資本市場發(fā)育作出貢獻；第四，無法有效解決老有所養(yǎng)，社會穩(wěn)定問題。僅從目前國有企業(yè)的現(xiàn)實看，因企業(yè)負擔過重，養(yǎng)老金收支困難，退休職工養(yǎng)老金拖欠問題已相當普遍，在許多地方已成為嚴重的社會不穩(wěn)定因素。
回避償還對老職工的養(yǎng)老金負債的一個重要考慮因素是不想讓政府承擔過多的經(jīng)濟壓力。然而，當現(xiàn)行體制無法正常發(fā)揮功能時，必須承擔風險的只能是各級政府。事實上，目前在不少地區(qū)，地方政府已經(jīng)開始面對維持職工生活的巨大經(jīng)濟壓力和相關的政治與社會壓力。
四、1997年的改進措施及其局限性
鑒于1995年改革以來面臨的問題，勞動部、國家體改委等政府職能部門經(jīng)過協(xié)商，于近期形成一個改進方案，并報請國務院批準于1997年8月公布。統(tǒng)一后方案的要點是：按職工工資的11%建立個人帳戶，其中個人繳費率1997年不得低于本人工資的4%，1998年起每兩年提高一個百分點，最終達到本人繳費工資的8%，個人帳戶的其余部分由企業(yè)繳費劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業(yè)劃入的部分要逐步降至工資的3%；老職工的養(yǎng)老金由企業(yè)繳費形成的社會統(tǒng)籌基金解決。企業(yè)繳費率由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個人帳戶的部分）。養(yǎng)老金支付分為兩部分，一是基礎養(yǎng)老金，標準為當?shù)芈毠ど夏甓绕骄べY的20%；二是個人帳戶養(yǎng)老金，標準為個人帳戶累計儲存額除以120。個人繳費年限累計不滿15年的，退休后不享受基礎養(yǎng)老金待遇，其個人帳戶儲存額一次性支付給本人。
圍繞上述基本框架，該改革方案還提出了其它一些措施，主要包括逐步擴大覆蓋范圍、提高統(tǒng)籌層次以及改善基金經(jīng)營、監(jiān)督和管理等。
從統(tǒng)一制度、改善管理的角度看，較之于當前多種具體實施方案并存，該方案顯然有所進步。然而，從基本的養(yǎng)老制度模式看，仍然不準備補償國家對老職工的社會保障欠帳，而是試圖繼續(xù)用“社會統(tǒng)籌”來解決老職工的社會保障費用。因此，該“統(tǒng)一制度”方案僅僅是對當前較為混亂的養(yǎng)老保障制度的一種修補方案。從其確定的“個人帳戶”比例和“社會統(tǒng)籌”比例看，則是前述方案一和方案二的折衷。
根據(jù)對1995年改革以來養(yǎng)老保障制度主要矛盾和問題的分析，不解決對老職工的養(yǎng)老金負債，真正意義上的個人帳戶制度是建立不起來的。
對于必然出現(xiàn)的空帳問題，有關方面的設想是通過提高個人和企業(yè)繳費逐步將“空帳”充實。很顯然，在目前企業(yè)已不堪重負并且退休人員比例迅速增加的情況下，這只能是一種不切實際的幻想。此外，還有不少人寄希望于擴大統(tǒng)籌的覆蓋面，將實施范圍擴大到目前職工年齡結構相對年輕的非公有制領域。這一思路的最大問題表現(xiàn)在兩個方面：其一，如前所述，由于明顯存在負擔轉嫁問題，這種努力很難實現(xiàn)；其二，即使使用強制手段使各種非公有制企業(yè)進入統(tǒng)籌體系，也姑且不考慮這會對非公有制經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生何種影響，一個必然存在的問題是，在非公有制企業(yè)職工陸續(xù)進入老年后，政府則必須兌對他們的養(yǎng)老金承諾，屆時亦不可避免會出現(xiàn)支付危機，而且是更大的危機，因為養(yǎng)老保障體系的負債數(shù)量較目前會大幅度增加。因此，這種思路的實質(zhì)只是將發(fā)生危機的時間推遲。
總之，1997年改進方案仍然是一個存在缺陷的方案，仍然難以為當前緊迫的國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性改組提供幫助，無法保證長期的養(yǎng)老安全，也難以促進經(jīng)濟增長以及為市場經(jīng)濟體制建設提供支撐。在我們看來，唯一的出路應當是抓緊解決對老職工隱性負債的補償這個癥結問題，在完全積累的個人帳戶制的基礎上，才能使其他的問題迎刃而解。
五、解決問題的關鍵：補償對老職工的隱性負債
要順利實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度從以受益為基準，養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付的舊體制轉向養(yǎng)老金預籌積累的個人帳戶制度，最關鍵的問題是必須以有效方式解決對中老職工的隱性負債。由于隱性養(yǎng)老金負債是作為舊的體制結果出現(xiàn)的，是政府對職工的負債，只能通過政府統(tǒng)一承擔債務責任。
1、過渡費用應主要來源于國有資產(chǎn)存量
既然國家應當負責補償，過渡資金從理論上講只能有兩種基本來源：一是從現(xiàn)有的國有資產(chǎn)存量中“切一塊”注入老職工的個人帳戶；二是從政府目前和今后的財政收入中拿出一筆錢來對老職工過去的隱性供款進行補償。
智利的作法是由政府向老職工發(fā)放認可債券，并通過政府財政逐年償還。之所以如此，其中一個很重要的背景是，在進行改革時，智利的財政是有盈余的。我國的情況下則不然，目前以至今后相當長一個時期都將面臨財政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。我國財政目前已經(jīng)有較高的赤字水平，如果再考慮以財政收入償還養(yǎng)老債務，財政赤字的規(guī)模無疑會更加龐大，其風險是可想而知的。同時，這也必然有一個向全社會的責任轉嫁問題（或直接增稅，或通過通貨膨脹方式變相征稅），引發(fā)各種矛盾的可能性也是存在的。當然，運用財政收入解決問題是最大優(yōu)點是操作簡便。
通過現(xiàn)有的國有資產(chǎn)存量解決隱性債務問題可能更為有效。一方面，并不是象有些人理解的那樣，用國有資產(chǎn)存量償還養(yǎng)老金負債意味著國有資產(chǎn)流失，相反，目前國有資產(chǎn)中的很大一部分就是隱性債務形成的，以此償還隱性債務是完全合理的。另一方面，雖然用國有資產(chǎn)存量解決問題會遇到一些操作困難，但我國正在加緊對國有經(jīng)濟結構進行調(diào)整并對國有經(jīng)濟進行戰(zhàn)略性改組，其間自然要對國有資產(chǎn)進行重新配置，如與這一過程相結合，操作問題可能也不會成為太大的問題。至于是否象智利那樣向老職工發(fā)放認可債券，則是具體的手段問題。
當然，以國有資產(chǎn)存量為主，結合經(jīng)濟發(fā)展中形成的政府新增收入共同解決隱性養(yǎng)老金負債也是可以考慮的。但無論如何，基于我國目前的財政狀況以及有關改革的緊迫性，對隱性養(yǎng)老金負債的解決都只能更多地考慮運用存量。
與通過國有資產(chǎn)存量解決養(yǎng)老金負債密切相關的另一個問題是，如何對國有資產(chǎn)進行分解。對此有幾種基本的傾向性意見：一是結合對國有企業(yè)的公司化和股份制改造，將國有企業(yè)的部分股權劃歸專門的社會保障機構，用股權收益支付隱性負債：二是將部分國有企業(yè)劃歸社會保障機構進行經(jīng)營，以其經(jīng)營收入償債；三是將一部分國有資產(chǎn)（比如一些中小企業(yè)、部分國有房地產(chǎn)等）進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債?？偟目磥?，最后一種辦法是最為可行。前兩種辦法的最大問題是，一方面操作難度較大，同時，企業(yè)經(jīng)營的風險仍然是難以避免的，因而無法保證足夠的支付能力。最后一種辦法不僅較為簡便，支付能力也沒有問題。據(jù)世界銀行等測算，目前我國國有部門的房產(chǎn)（附帶土地使用權）的價值大致與年度GDP水平相當，足以支付有關費用。
最佳的應該還是混合方案，比如，以國有經(jīng)濟部門的房地產(chǎn)作為主要的和最后的擔保，配合國有企業(yè)股份制改造過程中的股權轉讓售股套現(xiàn)所得以及對中小企業(yè)的拍賣、租賃所得等。需要注意的是，除國家必須承擔
的養(yǎng)老金債務外，目前尚有安置企業(yè)富余（下崗）職工再就業(yè)等政府義務，完成這些任務所需的費用來源與籌集方式也應通盤考慮。
對職工養(yǎng)老金權益的具體支付方式也應采取以某種形式為主的混合方式。比如，對大部分職工采取以貨幣支付養(yǎng)老金的形式，對某些正處于調(diào)整狀態(tài)的企業(yè)的職工，也可采取企業(yè)股權、債權讓渡以及工齡買斷等特定形式。有關的處理手段還應盡可能與住房制度改革相結合。
考慮到與國有企業(yè)改革銜接和配套問題，還有一種可供考慮的思路是實施政府、企業(yè)、職工和銀行之間的債務轉換。目前絕大多數(shù)國有企業(yè)都有著相當高的負債率，且絕大多數(shù)的負債都是對（國有）銀行發(fā)生的，因此，一個可以考慮的債務轉換思路是，將企業(yè)對銀行的相當一部分負債轉化為企業(yè)對職工的負債，結合企業(yè)的股份制改造，進一步將職工對企業(yè)的債權轉化為股權。與此同時，將政府對職工的（隱性）負債轉化為政府對銀行的負債。更為具體地說，政府對職工的養(yǎng)老金負債由企業(yè)償還，企業(yè)對銀行的等量負債則由政府償還。這樣一方面可以從很大程度上解決目前企業(yè)與銀行之間的關系矛盾問題，也可以通過職工對企業(yè)的持股解決有關產(chǎn)權不清和治理結構無效等諸多問題；另一方面，對職工隱性債務的償還也有了更為現(xiàn)實的基礎?？紤]到不同企業(yè)的負債水平、經(jīng)營業(yè)績的不同，全面實施債務轉換可能會遇到困難，但實施部分債務轉換應該是可行的。如，為保證老職工養(yǎng)老金的穩(wěn)定性，可大致確定一個基本部分，仍由政府按統(tǒng)一標準支付，其余部分則進行債務轉換。對一些負債水平高，經(jīng)營業(yè)績又不太好的企業(yè)，有關的債務轉換可以折扣方式進行。
2、我國的總體負債水平不高，實現(xiàn)過渡沒有問題
與其他大多數(shù)國家和地區(qū)相比，由于我國的工業(yè)化水平不高，尤其是獲得了政府養(yǎng)老承諾的公有制部門的職工人數(shù)占全社會勞動者的比重較低，目前也只有20%左右，因此，我國的養(yǎng)老金債務負擔占GDP的比重屬于非常低的。比如，由世界銀行組織有關中、外專家在1995年所進行的詳細測算結果為：截至到1994年底，已退休職工的所需的養(yǎng)老金總量為6810億元，在職職工積累的養(yǎng)老金權益為12360億元（均為1994年價格）。兩項合計為19170億元。而且這一結果不僅包括企業(yè)職工積累的養(yǎng)老金權益，也包括機關事業(yè)單位職工積累的養(yǎng)老金權益。而1994年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為46622億元，養(yǎng)老金債務負擔占GDP的比重只有40%多一點。如工業(yè)化水平較高的歐美國家（包括東歐各國），隱性養(yǎng)老金負債占GDP的比重幾乎都超過100%，一些國家甚至超過200%。已經(jīng)成功實施了從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡的智利等國家的隱性養(yǎng)老金債務占GDP的比重也在80%以上。考慮到我國較高的經(jīng)濟增長率，從一個動態(tài)的過程看，隱性養(yǎng)老金債務所占GDP的份額會更小，因為隱性養(yǎng)老金負債通常不需要一次性支付，而是在相當長的年份內(nèi)逐年償還?？傊?，我國目前還是處于壓力比較小的時機和階段，只要措施得當，順利實施過渡是沒有問題的。
通過資產(chǎn)存量解決對中老年職工的隱性負債不僅從理論上是可行的，近年來國內(nèi)不少地區(qū)也在有關問題上進行了諸多探索和實踐。如近年來不少地方在對國有企業(yè)進行轉制（放小）的過程中，都明確地將一部分存量資產(chǎn)劃撥出來，用作專門的社會保障費用，以償還舊體制形成的對老職工的社會保障債務。這些探索都是非常有益的。這說明社會各界都對“補償”的必要性有比較一致的共識，同時也為如何有效進行“補償”提供了經(jīng)驗。
我國人口眾多，建立基金預籌積累的養(yǎng)老金保障個人帳戶制度可以積累相當大的一筆資金，如果能夠合理、有效地利用，無論對于經(jīng)濟發(fā)展還是對于進一步的經(jīng)濟發(fā)展還是對進一步的經(jīng)濟體制改革都有非常重大的意義。如在目前的國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性改組過程中，之所以改不動或者說障礙重重，不僅有人員負擔和各種社會負擔問題，資金投入不足以及不合理融資體制等也都是嚴重制約因素。通過有效的養(yǎng)老金積累并通過養(yǎng)老金基金管理機構的投資利用，不僅可以擴大全社會的投資能力，特別是長期投資主體的多元化，推進資本市場的發(fā)育，彌補目前資本市場中機構投資者缺乏等缺陷。
養(yǎng)老金基金作為一種主要形式的投資基金，還可以促進發(fā)展新的公有制實現(xiàn)形式。養(yǎng)老金基金本身就是一種屬于所有投保人的公有制形式，通過基金投資，持有各種企業(yè)的股權，還能夠產(chǎn)生和發(fā)育更多的公有制經(jīng)濟組織。此外，通過基金組織持有企業(yè)股份，對于完善企業(yè)治理結構也有非常積極的意義。
在有效解決舊體制遺留責任、基本的目標模式等已經(jīng)確定的前提下，新的養(yǎng)老保障體制應如何組織值得認真思考和對待。主要問題涉及以下兩個方面：
一、是否設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險
新的保障模式實施養(yǎng)老金預籌積累的個人賬戶制是不應有異議的。但選擇完全的個人賬戶制還是混合制則需要進一步分析。
包括世界銀行專家在內(nèi)的許多學者建議，新的養(yǎng)老保障制度應采取混合制，即，在實施個人賬戶制度的同時設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險。比如，世界銀行建議新制度下的養(yǎng)老金由三個支柱組成，支柱一為一個通過統(tǒng)籌（進行轉移支付）旨在保證退休職工生活在貧困線以上的基本養(yǎng)老保險部分，平均的替代水平約為24%左右；支柱二為一個實施養(yǎng)老金預籌積累的個人賬戶，可使達到正常工作年份的職工獲得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是強制的，兩項合計可達到60%左右的替代水平。世行報告提供的測算結果表明，兩支柱所需的繳費率為平均工資的17%，其中企業(yè)約占13%（其中9%進入統(tǒng)籌，4%進入個人賬戶），職工占4%。支柱三為一個按需要補充的自愿賬戶（補充保險）。
我們的意見與此不同。新的養(yǎng)老保障制度可不設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險。除了非強制性的補充保險外，強制性養(yǎng)老保障全部通過個人賬戶實行，目標也是讓達到正常工作年份的職工獲得平均60%左右的替代水平。在此目標替代率水平下，企業(yè)與個人繳費水平比世行測算結果還可略低。所不同的是，企業(yè)繳費全部進入個人賬戶。即，新的養(yǎng)老保障模式選擇完全的個人賬戶制。
設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，其基本的出發(fā)點一是要保證退休者的收入，建立最低養(yǎng)老金保證；二是要通過統(tǒng)籌，即轉移支付實現(xiàn)社會保障的公平性原則。這兩個目標追求本身是沒有任何問題的。但考慮到我國特定的國情，其在操作中可能遇到的問題值得分析。
其一，財務上的收支平衡未必能夠保證。設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，保障水平顯然不能太低，至少要保證退休者的此項養(yǎng)老金收入要高于貧困線，否則沒有意義。顯然，對固定津貼部分的養(yǎng)老金收繳仍需要以支定收，現(xiàn)收現(xiàn)付。雖然較之于舊體制下養(yǎng)老金全部現(xiàn)收現(xiàn)付，企業(yè)在統(tǒng)籌項目上的繳費率會大幅度下降，但也不可能太低。同時，由于新的保障體制必須覆蓋各種所有制類型的企業(yè)，設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險要對所有企業(yè)都進行統(tǒng)籌，考慮到今后相當長時期內(nèi)企業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定、不平穩(wěn)問題、非正式部門和行業(yè)所占比重過大以及養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付難以避免的逃避繳費等問題，能否保證足夠的收繳率仍是未知數(shù)。所以，風險仍是存在的。如果預期的企業(yè)繳費率因支出壓力增大或因收繳率降低等原因不能維持
收支平穩(wěn)，要么需要財政進行補貼，要么需要進一步提高繳費率，進而繼續(xù)在某種程度上陷入舊制度的誤區(qū)。
當然，在通過其他籌資方式解決目前已退休職工和在職職工養(yǎng)老金權益的情況下，統(tǒng)籌部分在相當長時間內(nèi)都將有節(jié)余，因為新職工中的大多數(shù)暫時到不了退休年齡。這種情況類似于國內(nèi)一些機構推崇的“部分積累”。但根據(jù)世界銀行等機構的測算，至2030年以后，這一統(tǒng)籌部分亦將會出現(xiàn)赤字。也許考慮許多年以后的風險有些杞人憂天，但從一個國家和民族的長治久安考慮，選擇無風險的制度總是更好。
其二，一些技術性問題難以有效解決，管理難度與成本也將大幅度提高。在今后相當長時期內(nèi)，我國將面臨大的經(jīng)濟結構調(diào)整過程和迅速的城市化、工業(yè)化過程，尤其是大批處于各種年齡段的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)的轉移過程，同時，也會出現(xiàn)大量的階段性就業(yè)以及勞動力在正式部門和非正式部門之間的頻繁轉移等情況。設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，如果考慮工齡（繳費年限）因素進行領取資格限制，則體制缺乏開放性，在全面擴大覆蓋范圍時必然也會遇到各種阻力甚至是抵制。如果不進行資格限制或工齡要求很低。財務上的風險勢必會大幅度增加。而且，對繳費情況的統(tǒng)計，受益人個人情況的認定都將會非常復雜。
由于我國人口眾多，地區(qū)間不平衡問題突出，設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險如果統(tǒng)籌層次過低，地區(qū)間的差距等問題難以避免。如果統(tǒng)籌層次過高，則必然存在較高的管理難度（如地區(qū)間的差距問題等等），以及同時存在兩套管理體系時必然出現(xiàn)的高管理成本與操作成本。
此外，較之于完全的個人賬戶制，混合制度的資金積累率要低得多；對個人的激勵機制也會在某種程度上弱化。
采取完全的個人賬戶制更安全，也更適合我國國情。由于完全以收定支，其不僅可以避免統(tǒng)籌體系中幾乎肯定會出現(xiàn)的財務危機，還可以提高對個人的激勵、提高經(jīng)濟發(fā)展起步階段的積累率。此外，考慮到新體制必須全面擴大覆蓋范圍，而且在今后的城市化和工業(yè)化過程中必須不斷擴大覆蓋范圍，必須在不同所有制之間以至城鄉(xiāng)之間形成平等的起點與條件，完全的個人賬戶制也具有明顯的優(yōu)點，具有更大的開放性和靈活性。此外，與混合制條件下雙重管理體系并存相比，只對個人賬戶進行管理也會降低管理難度與管理成本。
當然，完全的個人賬戶制的確存在難以體現(xiàn)公平性原則，尤其是少數(shù)退休人員的養(yǎng)老金可能不足以維持基本生活問題。對此問題，可通過強化社會救濟來解決。即，對所有收入水平達不到最低生活保障線的人，政府均通過制度化的社會救濟體系，保證其基本生活。實際上，即使通過設立固定津貼型的基本養(yǎng)老金或其他方式建立了最低養(yǎng)老制度，社會上仍不可避免有貧困者存在，政府仍然必須通過社會救濟制度對這些人提供幫助。因此，不實施最低養(yǎng)老金制度，代之以統(tǒng)一的社會救濟制度可能更加適宜。
總之，新的養(yǎng)老保障體制采取完全的個人賬戶制并結合強有力的社會救助體系，同時以發(fā)達的商業(yè)保險作補充，更適合于我國國情。個人賬戶制的優(yōu)點可以充分得以體現(xiàn)。對那些無力自保的社會弱者，政府的責任主要是提供一種制度化、社會化的救濟體系，維持其基本生活。在這里，社會保障的互濟特征及轉移支付特征也能夠得到體現(xiàn)。
二、如何更有效地保證養(yǎng)老金增值保值
在養(yǎng)老保障制度的改革目標、模式甚至更為具體的政策組合都比較清晰后，改革能否成功的關鍵問題無疑取決于改革后的管理體制是否有效：尤其是能否確保基金被有效使用并能增值保值。這一問題不僅直接涉及到投保人的切身利益、養(yǎng)老保障體系的安全，也直接關系到進一步的經(jīng)濟發(fā)展問題。
從我國近些年對極為有限的養(yǎng)老金管理的實際情況看，一直存在嚴重問題，遠遠不能適應養(yǎng)老保障制度改革的需要：養(yǎng)老保障（包括其他內(nèi)容的社會保障）行政管理與基金運營一直不分，不僅有限的基金積累無法獲得很好的投資效益和投資回報，由于缺乏制約和監(jiān)督，各種管理不善甚至腐敗問題都相當突出。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗、教訓，要通過個人賬戶進行養(yǎng)老金預籌積累，社會保障管理機構與養(yǎng)老金經(jīng)營機構必須分開。在這一問題上，十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》也提出了明確的原則。
當然，僅僅將行政管理與基金經(jīng)營機構分開是遠遠不夠的。為了確保養(yǎng)老基金能夠被有效使用，必須發(fā)育更有效的基金運營和監(jiān)管制度。
其一，必須培植和發(fā)育高效率的基金經(jīng)營機構。智利等國家所提供的兩條最重要的經(jīng)驗是：第一，基金交由民間機構而非政認府部門進行經(jīng)營。第二，多家經(jīng)營而非獨家壟斷，全面引入市場競爭機制。由世界銀行完成的一份全面的研究結果顯示，在全世界范圍內(nèi)，由民營機構經(jīng)營的養(yǎng)老金收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營的養(yǎng)老金收益率。除美國、馬來西亞、新加坡等少數(shù)國家外，在大部分國家，由政府部門管理的養(yǎng)老金收益都是負值。之所以出現(xiàn)這種結果，一方面是政府部門自身的運行效率往往不高，甚至會出現(xiàn)腐敗問題。另一方面，政府部門管理的養(yǎng)老金通常不能投資于股權、不動產(chǎn)或國外資產(chǎn)。而是被迫購買政府債券，或以很低的名義利率向虧損的國有企業(yè)貸款，從而使風險過分集中。此外，采用政府部門管理方式，基金還往往成為政府部門的專用資金來源，其運用通常服從于政治目標而非追求經(jīng)濟效益，這不僅無助于增值保值，還有助長浪費和鼓勵赤字財政的危險。民營機構的最大優(yōu)點是他們會盡可能追求效益最大化。
上述經(jīng)驗是值得充分研究和借鑒的。根據(jù)我國目前的實際情況，可考慮對大致具備經(jīng)營條件的一些金融、保險機構（如人保集團及各種業(yè)績較好并且在全國各地均有一定業(yè)務基礎的信托投資機構）進行改造，以承擔基金經(jīng)營任務。但無論如何，一定要有競爭機制。
其二，必須健全行政和管理與監(jiān)管體系。首先必須有嚴格的法律體系。有關管理機構不但要依法行政，其自身也要依法接受監(jiān)督，真正體現(xiàn)法制原則。在此基礎上，應建立統(tǒng)一、高效的管理機構，將目前分散于勞動、人事、民政、衛(wèi)生等部門的管理職能統(tǒng)一到一個專門的機構，比如成立社會保障部。該部門作為政府機構依法行使各種管理、監(jiān)督及指導職能，并對不同形式和內(nèi)容的保障及保險進行協(xié)調(diào)。作為管理者，該機構不參與任何形式基金的經(jīng)營活動。當然，中老年職工養(yǎng)老所需要的過渡資金的籌集與償還工作可在有效監(jiān)督的前提下交該機構執(zhí)行。為了使監(jiān)督體系本身具有制衡機制，還應考慮發(fā)展其他監(jiān)督機構，如由繳費人、受益人及其他相關人士組成非官方的監(jiān)督機構等。
對養(yǎng)老金基金經(jīng)營機構的監(jiān)控重點應當集中于金融和財務監(jiān)控方面。為防止舞弊行為，要建立基金經(jīng)營機構的法定資本金制度以及財務公開、績效評級和嚴格的經(jīng)濟處罰制度。為保證投保人利益，還必須有指數(shù)化的最低投資回報率制度。
關鍵詞：養(yǎng)老保障空賬運行養(yǎng)老保險基金
引言
自古以來，中國一直奉行“養(yǎng)兒防老”，這是在儒家推崇下的孝道維系的道德約束。然而，由于我國二元體制結構和城市化以及日益嚴重的老齡化趨勢，我國養(yǎng)老問題開始突出。養(yǎng)兒防老這種靠道德倫理維系，卻又受制于子女的健康、收入等因素，有很大的不確定性。國家必須進一步完善當前我國的養(yǎng)老保障制度，真正實現(xiàn)孔子提倡的“人不獨親其親、不獨子其子，使老有所終、壯有所用、幼有所長、鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)。”
一、我國養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀及存在問題
我國從1987年開始實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險制度開始由舊的“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式向新的模式轉變，然而，在實踐中我國養(yǎng)老保障制度仍然存在一系列問題，主要有以下幾點：
1.1養(yǎng)老保障制度體系殘缺，過度分割、雜亂無序，漏洞巨大。中國不僅有城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度，還有農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，過度分割的現(xiàn)實格局造成我國養(yǎng)老保險制度的碎片化，并且各制度間的邊界也不清晰，無論是城市還是農(nóng)村，都存在巨大漏洞，從而導致我國養(yǎng)老保險體系覆蓋面窄。
1.2政府、市場、個人權責模糊，各地區(qū)企業(yè)負擔不同，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌難以實現(xiàn)。不同地區(qū)養(yǎng)老保險率負擔畸輕畸重，各地方養(yǎng)老保險繳費率不統(tǒng)一，企業(yè)負擔不同。各級政府在基本養(yǎng)老保險方面的事權劃分不清、責任不明，處于非規(guī)則狀態(tài)，財政投入不足，未充分發(fā)揮作用，我國財政社保支出占財政支出的比重與發(fā)達國家相比，差距巨大。
1.3個人賬戶未形成積累，造成個人賬戶空賬運行，養(yǎng)老保險基金的隱性負擔過重。中國目前實行的是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度，從理論上看，它吸收了兩種模式的優(yōu)點，但從實踐看，“統(tǒng)賬結合模式”并未真正實現(xiàn)。政府以企業(yè)繳納的社會統(tǒng)籌基金來償還舊制度中的隱性債務，然而由于“老人”在傳統(tǒng)制度下沒有養(yǎng)老金的繳費積累，社會統(tǒng)籌基金遠不能滿足“老人”的養(yǎng)老保險金支付，當用“中人”和“新人”的個人賬戶基金支付“老人”的退休金時，就導致個人賬戶出現(xiàn)空賬，即“上一輩人在花這一輩的錢”。隨著人口老齡化和提前退休等原因引起的退休人員劇增，國家退休金體制所面臨的資金缺口越來越大，而政府承擔的隱性負擔也不斷加重。
1.4養(yǎng)老保險資金籌集困難，資金投資渠道單一，增值保值率低。當前我國人口老齡化嚴重，費用急劇增長，籌資困難。同時，養(yǎng)老保險基金運營層次低，養(yǎng)老保險基金投資渠道單一，收益有限。長期以來，我國養(yǎng)老保險基金的投資限制于銀行存款和購買國債，投資渠道非常狹窄，如此單一的投資渠道，形式上保證了基金的安全，實際上卻使養(yǎng)老保險基金面臨通貨膨脹貶值的風險，影響了其保值增值的能力。
1.5社會保險基金管理體制不健全，挪用養(yǎng)老保險資金現(xiàn)象嚴重，當前，我國社會保險統(tǒng)籌由各地分散進行，各地社會保險金的籌資標準不統(tǒng)一，保險金的給付條件和標準也有差別。保險基金在使用中存在嚴重的被挪用、擠占甚至浪費的現(xiàn)象，養(yǎng)老保險基金運行不到位，不利于基金的管理。
二、完善我國養(yǎng)老保障制度的對策和建議
2.1要建立全國統(tǒng)一、覆蓋全部人群的社會保障體系。建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應、體現(xiàn)基金征集同待遇支付相配套、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、公平與效率相聯(lián)系的基本原則，資金來源多渠道，實現(xiàn)城鎮(zhèn)勞動者全覆蓋的養(yǎng)老保障制度。覆蓋范圍越大，保障程度越高，保障成本越低，擴大社會保險覆蓋面，可以提高其抗風險能力，增加養(yǎng)老保險基金收入，增強其調(diào)劑能力，充分發(fā)揮社會養(yǎng)老保險的互助互濟功能。
2.2強化政府職能，加大公共財政投入力度，擴大養(yǎng)老保障覆蓋面和提高其社會保障功能。財政是國家宏觀調(diào)控的必要手段，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和支持農(nóng)村建設的重要財力保障。加大政府支持力度，調(diào)整政府財政支出結構，提高社會保障支出的水平，增加中央財政撥款。同時，轉變當前政府財政補貼方式，財政補貼“暗補”變“明補”，財政政策“短期性"變“預算性”。
2.3要拓展籌資渠道，擴大和充實養(yǎng)老基金。政府承擔隱性債務責任，解決目前“老人”的退休金來源，有利于從根本上解決新舊制度之間的矛盾。開源節(jié)流，增加基本養(yǎng)老保險基金的來源，建立多渠道、可靠穩(wěn)定的籌措機制。通過減持國有股收入、發(fā)行社會保障彩票或適當開征社會保障稅等一系列措施來增加養(yǎng)老資金。
2.4做實個人賬戶，將個人個人賬戶的“空賬”變?yōu)椤皩嵸~”。做實個人賬戶，其最大的問題就是資金，既要保證當期的養(yǎng)老金支付，又要預留、積累個人賬戶資金。所以做實個人賬戶包括兩個部分，一是對個人賬戶虧空的部分投入資金，逐步做實；二是保證新的個人賬戶的資金的征繳。具體籌資辦法多種多樣，可以考慮用以下幾種方式來籌集資金：①減持國有股，將收入劃歸養(yǎng)老保險基金彌補缺口。②開征特種稅收，專門用于彌補養(yǎng)老保險基金缺口?？砷_征遺產(chǎn)稅、贈與稅、特種消費稅或者特種社會保險稅等等。這些稅都有利于調(diào)節(jié)貧富差距，在一定程度上促進消費，推進經(jīng)濟發(fā)展。③發(fā)行社會保障福利彩票。福利彩票一直是我國社會福利基金的一個重要來源，通過發(fā)行彩票來籌集一部分養(yǎng)老保險基金還是可行的。④加大中央財政轉移支付，重點彌補落后地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金的不足。
2.5加強養(yǎng)老基金的監(jiān)理和投資運營管理。執(zhí)行機構與監(jiān)督機構應分級管理，制定好責權明確的管理制度。堅持?？顚Ｓ玫脑瓌t，杜絕將養(yǎng)老金挪作他用的行為。建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老金投資運營管理體系，并在這個統(tǒng)一的體系下建立分散經(jīng)營的投資運營項目。要想解決社?；鹑笨趪乐氐膯栴}，就必須加強社保基金的管理工作。一要繼續(xù)加大社?；鸬摹半妷骸?。社?；疬@根“高壓線”，絕對不能碰。二要防止冒領等不法行為。從近年來對社?；鹗褂玫臋z查看，存在著比較嚴重的冒領現(xiàn)象。對惡意冒領者、幫助其造假和冒領者，以刑事案件處理；三要提高投資的決策水平。由于社?；鹗侨罕姷摹梆B(yǎng)命錢”，除了做好管理工作之外，還必須積極尋求良好的投資目標，以實現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。政府應實行規(guī)范化管理，建立起責任明確、政策具體、針對性強的保障措施，對決策、經(jīng)辦和基金安全增值等進行全過程的動態(tài)監(jiān)管機制，明確管理的科學化以及基金安全基礎上的保值增值，確保制度模式的公平、陽光、透明，建立嚴格的審核程序，確保個人賬戶基金安全完整。:
“老吾老，以及人之老”。相信在全社會的共同努力、共同理解和共同參與下，我國的養(yǎng)老保險制度會日趨完善，養(yǎng)老保險工作會不斷進步，養(yǎng)老保險事業(yè)會走向更加美好的明天，我國將會成為“老有所養(yǎng)”的國家。
參考文獻：
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關鍵詞：事業(yè)單位改革養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新
目前,機關事業(yè)單位仍然執(zhí)行傳統(tǒng)的離退休制度,離退休費由財政或者單位負擔,而農(nóng)村基本以家庭養(yǎng)老為主,還沒有形成一個普遍性的社會養(yǎng)老制度,這種傳統(tǒng)的社會養(yǎng)老保障模式,在合法性與合理性上無疑都有所失當。從人力資源社會保障部獲悉,2008年,養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌加快推進,全國有17個省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。根據(jù)國家事業(yè)單位改革要求,必須實現(xiàn)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式到現(xiàn)代養(yǎng)老保障模式的轉型,因此,實現(xiàn)以人為本養(yǎng)老保障模式的制度創(chuàng)新顯得尤為重要。
一、實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合
逐步做實個人賬戶向部分積累制過渡,是符合我國現(xiàn)階段實際的最優(yōu)選擇,“一般來說,現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累適當結合應該是最優(yōu)的體系”,“部分基金積累可能是使保險收入在長期內(nèi)實現(xiàn)最大化的最優(yōu)辦法”。在付出成本盡可能小的情況下做實個人賬戶,有三個有效途徑。
1、分類實施。在推進東北等老工業(yè)基地社會保障試點的基礎上,對于養(yǎng)老保險基金結余較大、地方財政實力強且不需要中央財政補助的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),可以先行一步,鼓勵這些地區(qū)做實個人賬戶,盡早形成可運營的基金積累。其他地區(qū)逐步漸次推進。
2、逐步做實。一是在全面做實個人賬戶之前,可先將社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金在管理制度上“統(tǒng)、賬”分開。企業(yè)繳費全部納入社會統(tǒng)籌部分,個人賬戶規(guī)模統(tǒng)一為本人繳費工資的8%。個人賬戶基金的多少,取決于個人繳費額和個人賬戶基金收益。個人賬戶只能用于參保人員養(yǎng)老,不能提前支取。參保人跨地區(qū)流動可以轉移養(yǎng)老保險關系和個人賬戶儲存額,參保人員死亡,個人賬戶基金可以繼承,從而為做實個人賬戶奠定基礎。二是對需要各級財政補助的地區(qū),根據(jù)基金承受能力,采取從5%左右起步、逐步做實的辦法穩(wěn)妥實施,補助資金由中央和地方財政共同負擔。三是鎖定“空賬”,現(xiàn)時起步。對已經(jīng)形成的個人賬戶空賬運行部分不再彌補做實,鎖定本金,仍然按照老辦法記載名義利息,在本人退休時通過養(yǎng)老金發(fā)放逐年償還。
3、梯次推進。已經(jīng)做實的個人賬戶資金形成了積淀,如果把這部分資金用好用活,可以有效解決做實賬戶的近期財政壓力問題。就全國而言,做實個人賬戶的資金壓力主要在中央財政。由于中央財政對第一批做實賬戶地區(qū)的財政補助資金已經(jīng)進入了預算盤子,不再成為新增支出壓力。個人賬戶做實后形成的基金除一部分投入資本市場運營外,大部分仍然以儲蓄存款形式存在。這樣,國家可以發(fā)行社會保障專項國債,特許個人賬戶基金購買,再用專項國債資金繼續(xù)支持對第二批做實賬戶地區(qū)所需要的補助資金,并依次逐年滾動。據(jù)測算,僅首批做實個人賬戶的遼寧省就已經(jīng)形成了80多億元的基金積累。個人賬戶基金支出具有分散的特點,為把國債逐步分攤到各年的財政預算中消化創(chuàng)造了條件,一般不存在償付風險。只要靈活調(diào)度基金,既可以分散當期資金壓力,又達到了實現(xiàn)“名義賬戶”向“實體基金賬戶”轉變的目的。
二、改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法,強化激勵和約束機制
1、改變個人賬戶養(yǎng)老金按固定的退休人員平均余命。目前,我國退休人員平均年齡與人均預期壽命之間相差17年,這意味著絕大多數(shù)退休人員個人賬戶養(yǎng)老金都要從統(tǒng)籌基金透支。隨著生活保健水平提高,人的壽命還將延長,透支現(xiàn)象愈加嚴重,而且制度本身也起著刺激提前退休的作用。這次改革實行個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放標準由個人賬戶基金額除以本人計發(fā)月數(shù)所得。國家統(tǒng)一制定退休年齡與預期壽命相關的“個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表”,退休年齡越小,計發(fā)月數(shù)越多,反之亦然。這樣可以在一定程度上扼制透支和提前退休的傾向。
2、改革基礎養(yǎng)老金按固定比例發(fā)放的辦法,注重體現(xiàn)激勵機制。原辦法規(guī)定個人繳費累計滿15年,就可以領到職工平均工資20%的基礎養(yǎng)老金。繳費年限與基礎養(yǎng)老金水平脫節(jié),多繳費不能多得,不僅影響人們的繳費積極性,而且在制度上留下達到最低年限就中斷繳費、逃避義務的漏洞?；A養(yǎng)老金的基數(shù)由當?shù)芈毠て骄べY和本人指數(shù)化平均工資的平均值決定,前者體現(xiàn)了社會公平,后者體現(xiàn)了個人的收入水平差別及繳費貢獻,從而把公平和效率有機結合起來。
3、妥善解決新舊辦法的過渡問題。對“中人”(《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》實施前參加工作、本決定實施后退休的參保人員屬于“中人”)在發(fā)給基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的同時,再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。決定過渡性養(yǎng)老金的標準的因素為職工平均工資、本人平均繳費工資指數(shù)、個人在建立養(yǎng)老保險個人賬戶之前的視同繳費年限(工齡)以及過渡系數(shù)。設立計發(fā)辦法改革過渡期,通過5年左右的時間實現(xiàn)新老辦法平穩(wěn)銜接。
三、建立科學的養(yǎng)老金增長機制
1、適時推遲退休年齡,控制養(yǎng)老金支出總量過快增長。退休年齡大小與養(yǎng)老金支出總量增長成正比,與人均增長水平成反比。我國現(xiàn)行偏低的退休年齡規(guī)定已不適應社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口平均預期壽命和社會保障制度模式轉軌的需要,特別是受利益驅動和企業(yè)調(diào)整改組影響使得許多職工選擇提前退休。應當首先用10年時間將中國職工退休年齡延遲到男65歲,女60歲,接近于世界職工正常退休年齡的平均水平。其次,將從事特殊工種和因病提前退休政策改變?yōu)槠髽I(yè)內(nèi)部退養(yǎng)政策。少數(shù)特殊工種職工因職業(yè)原因或者因疾病不能繼續(xù)工作,可以提前退出工作崗位,由企業(yè)按規(guī)定發(fā)放生活費并繼續(xù)繳納社會保險費,把提前“退養(yǎng)”與領取養(yǎng)老金分開,待達到法定退休年齡時再進入領取養(yǎng)老金的行列。
2、保持合理的替代率。養(yǎng)老保險的替代率是評價養(yǎng)老金增長水平是否合理的重要指標,具體是指退休人員得到的養(yǎng)老金相當于在職職工工資的比率。如何使替代率達到一個合理水平,應當把握以下幾點。一是替代率的確定要以當?shù)氐囊话闵钏綖閰⒄障怠６歉鶕?jù)不同地區(qū)職工收入的差別,替代率應確定在一個區(qū)間內(nèi),而不是單一指標。退休人員與在職職工相比,減少了個人所得稅、各項社會保障費、勞動力教育培訓費用以及法定撫養(yǎng)義務等開支,但同時又增加了醫(yī)療保健費用的支出。綜合收支變化和勞動貢獻的因素,把全國替代率區(qū)間定為60-70%是比較可行的。收入水平高于全國平均水平的地區(qū)應控制在60%左右,收入水平相當或者低于全國平均水平的地區(qū)應控制在70%左右。三是使用計算替代率的基數(shù)指標應當統(tǒng)一為“在職職工平均工資”,減少不確定因素對替代率的影響。
3、養(yǎng)老金增長要考慮物價增長和工資增長的綜合因素。過去養(yǎng)老金增長主要與在職職工工資增長掛鉤,這樣雖然能夠直接參與社會經(jīng)濟發(fā)展成果的分配,但卻造成養(yǎng)老金支出的巨大壓力,而且形成了收入攀比機制。工資是與經(jīng)濟效益相聯(lián)系的,養(yǎng)老金與工資增長掛鉤,顯然不利于勞動生產(chǎn)率的提高。養(yǎng)老金增長應主要考慮依據(jù)消費價格指數(shù)的變化而調(diào)整,同時兼顧職工工資增長因素,適度分享社會進步的成果。特別對于退休時期早、養(yǎng)老金水平相對較低人員在調(diào)整養(yǎng)老金水平時應給予適當傾斜。
四、建立健全企業(yè)年金制度和個人養(yǎng)老儲蓄計劃
多層次的養(yǎng)老保險模式是我國養(yǎng)老保險制度模式的重要特點,也是事業(yè)單位養(yǎng)老模式改革的主要目標。
1、積極發(fā)展企業(yè)年金制度。企業(yè)年金制度是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎上,自愿籌資建立的補充養(yǎng)老保險制度。我國企業(yè)年金制度采取自愿原則,建立企業(yè)年金的企業(yè)一般應具備三個條件:參加基本養(yǎng)老保險并按時足額繳費;經(jīng)濟效益狀況良好,具有一定的經(jīng)濟負擔能力;建立了企業(yè)福利集體協(xié)商機制,有健全的民主管理制度。建立企業(yè)年金可以考慮將目前由企業(yè)承擔的各種統(tǒng)籌外項目歸并到年金之中并形成制度,既解決了這個困擾企業(yè)多年的難題,又使得退休人員不至于因企業(yè)管理經(jīng)營制度變化而影響既得利益。企業(yè)年金實行完全積累,采用個人賬戶方式進行管理。企業(yè)年金實行繳費確定型模式,具體的繳費方式可以有多種組合?？梢杂善髽I(yè)和職工共同承擔,也可以由企業(yè)全部承擔,分擔比例通過協(xié)商確定。
2、建立個人養(yǎng)老儲蓄計劃。這項儲蓄計劃應與一般儲蓄不同。一是限額定期。養(yǎng)老儲蓄作為基本養(yǎng)老金的補充,額度不能過大,一般可按當期城鎮(zhèn)居民人均消費支出水平的1/3或1/2,乘以10年的總額為上限。這項儲蓄應為長期存款,一般在退休時或退休前死亡時才可以支取本息。二是給予減免利息稅優(yōu)惠,提前支取則不能享受這個優(yōu)惠。三是參加人員應屬于基本養(yǎng)老保險參保人員并履行繳費義務,采取自愿加入原則。養(yǎng)老儲蓄計劃一方面作為養(yǎng)老金的補充形式增強了勞動者自我保障能力,另一方面又為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了長期穩(wěn)定的資金來源,也是世界各國養(yǎng)老保險改革的重要舉措。
3、逐步提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。我國人口眾多,地區(qū)發(fā)展不平衡,目前還不具備完全實行全國統(tǒng)籌的條件和基礎。應立足當前,著眼長遠,逐步提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次。第一步要推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。爭取在短時間內(nèi),在一省范圍內(nèi),實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。把養(yǎng)老保險企業(yè)繳費比例和計發(fā)辦法一致起來。設立調(diào)劑金,加強省級基金在區(qū)域內(nèi)橫向調(diào)度使用的力度。對社會保險經(jīng)辦機構實行省級垂直管理,防止在養(yǎng)老保險政策上各行其是。對養(yǎng)老保險個人賬戶基金進行統(tǒng)一運營,保證基金安全。同時注意落實地方政府的責任,實行定額補助,自求平衡,確保發(fā)放的機制,避免形成依賴傾向。第二步要向基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌過渡。用10或更長一些時間,實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌,在更大的范圍內(nèi)體現(xiàn)養(yǎng)老保險的公平性,但是全國統(tǒng)籌不等于一個標準,應當根據(jù)各地收入水平和消費價格水平的差距,執(zhí)行若干個區(qū)域標準。超級秘書網(wǎng)：
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1.1加重了農(nóng)村勞動人口的撫養(yǎng)負擔目前我國農(nóng)村留守老人十分多，多數(shù)青年人都外出打工，照顧老人基本上是農(nóng)村留守婦女的任務。農(nóng)村婦女不僅肩負著繁重的家務和農(nóng)活，還要照顧孩子，這樣她們難以抽出多余的時間去照顧家里的老人。在這樣的背景下，農(nóng)村老人基本生活能得到保障，但其娛樂、文化、心理健康等養(yǎng)老問題無法得到保障，非常容易引發(fā)不必要的養(yǎng)老糾紛。同時我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系尚不成熟，隨著老齡化問題的加劇，農(nóng)村勞動人口撫養(yǎng)負擔進一步加重，可能會阻礙農(nóng)村勞動人口的經(jīng)濟和生活水平的提高，制約我國農(nóng)村地區(qū)的健康發(fā)展。
1.2加重了計劃生育工作的難度目前，我國社會養(yǎng)老制度尚未完善，城市中絕大多數(shù)老人購置養(yǎng)老保險，但是農(nóng)村養(yǎng)老保障仍然存在問題。農(nóng)村老年群體的生活主要是依靠子女和種植土地的微薄收入，沒有固定的養(yǎng)老收入。在這樣的發(fā)展背景下，難以改變農(nóng)村人傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”、“重男輕女”的觀念，他們習慣于將養(yǎng)老希望寄托給下一代，這不僅導致我國男女性比比例嚴重失調(diào)，同時也給我國計劃生育工作帶來了較大的阻礙，難以真正解決人口老齡化和農(nóng)村養(yǎng)老問題。
1.3農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨著更大的挑戰(zhàn)改革開放以來，農(nóng)村集體保障制度和家庭保障功能不斷減弱，老齡化問題日益提出，給農(nóng)民帶來了較大的經(jīng)濟壓力。據(jù)相關數(shù)據(jù)表明，城市老人養(yǎng)老保險覆蓋率達到了90%以上，而農(nóng)村覆蓋率十分低，城市和農(nóng)村在醫(yī)療覆蓋面上存在較大的差距，使得農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的完善面臨著巨大的挑戰(zhàn)。
2.農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的問題
2.1土地保障功能下降土地作為農(nóng)民最基本的生活保障，直接關注著農(nóng)民的生存和發(fā)展。近年來，我國人均耕地面積的下降和土地收益降低，使得土地保障不斷下降。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速建設和發(fā)展的背景下，廣大農(nóng)民群眾面臨著失業(yè)和失地的威脅，土地在農(nóng)民收入來源中的比例逐漸下降，人均收入處于負增長狀態(tài)，最終導致農(nóng)民入不敷出，土地對農(nóng)民的保障作用越來越不明顯。
2.2家庭養(yǎng)老功能弱化在計劃生育的政策下，農(nóng)村人口結構、家庭結構等發(fā)生了較大的變化。我國農(nóng)村家庭規(guī)模不斷縮小，空巢家庭逐漸增多，農(nóng)民的生活方式和價值觀念也在發(fā)生變化。據(jù)人口普查相關資料顯示，農(nóng)村家庭平均人口僅為3.2人，輕血緣關系、重經(jīng)濟利益的問題十分嚴重，導致家庭養(yǎng)老功能弱化，家庭養(yǎng)老負擔太過沉重。
2.3農(nóng)村養(yǎng)老保險管理水平低近年來，我國多數(shù)農(nóng)村地區(qū)開始推行養(yǎng)老保險，但農(nóng)村投保的保費低，國家和地方財政對養(yǎng)老保險投入有限，且保小不保大的現(xiàn)象十分嚴重。同時我國農(nóng)村養(yǎng)老保險專業(yè)管理人才匱乏，保險基金運作的缺陷十分多，缺乏一定法律法規(guī)的支持。在這樣的情況下，難以有效地管理和監(jiān)督農(nóng)村養(yǎng)老基金，更談不上養(yǎng)老基金保值增值的問題。
2.4農(nóng)村養(yǎng)老保險立法不健全目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法缺乏一定的法律支持，各農(nóng)村地區(qū)只好制定本地區(qū)的暫行辦法，導致地方立法缺乏一定的穩(wěn)定性和規(guī)范性。社會保障改革20多年來，養(yǎng)老保險立法不健全，難以切實解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，進而影響農(nóng)村社會治安和社會穩(wěn)定發(fā)展。
3.在人口老齡化背景下加強農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的解決措施分析
3.1提高認識在人口老齡化日益嚴重的背景下，人們必須清楚地認識到農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題，并充分了解農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系構建的緊迫性。我國老年人口數(shù)量大，老齡化速度快，有70%的老人生活在農(nóng)村，且老齡化進程直接影響著我國經(jīng)濟發(fā)展的速度。因此國家和全社會應轉變觀念，提高對老齡化和農(nóng)村養(yǎng)老保障的認識，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，構建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，妥善地處理好他們的養(yǎng)老保障需求，避免一系列社會問題的發(fā)生，從而減少農(nóng)民的經(jīng)濟負擔，促進我國社會經(jīng)濟飛速發(fā)展。
3.2多渠道籌措資金面對農(nóng)村老齡化問題，政府部門應廣開渠道，集思廣益，根據(jù)當?shù)乩淆g化的現(xiàn)狀，采取合理的活動方式，完善相關資金管理制度，切實解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題。首先政府部門應加大調(diào)控力度，積極促進分配制度的改革和完善，將分配資金進行科學合理的深入和掌握，將社會養(yǎng)老保障的重心放在農(nóng)村無基本保障的老年人中，使其感受到社會和國家的溫暖。其次與銀行合作，建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的個人賬戶，將個人所繳納的費用計入個人名下，確保農(nóng)村人養(yǎng)老資金的安全性。再者是征收農(nóng)產(chǎn)品時，通過合法的價格手段，將一部分收入扣除，并將其存入養(yǎng)老保障基金賬戶。
3.3完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度為切實解決我國農(nóng)村養(yǎng)老保障問題，國家政府出臺了一系列的社會養(yǎng)老保障制度，其中農(nóng)村養(yǎng)老保險是政府一項非常重要的政策，在解決農(nóng)村保養(yǎng)保險的問題上取得了不錯的成效。因此政府和全社會應認識到農(nóng)村養(yǎng)老保險的特點和本質(zhì)，明確養(yǎng)老保險的法律地位、對象、制度管理以及基金繳納等內(nèi)容，用法律手段確保農(nóng)村養(yǎng)老保險順利實施。政府作為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度構建和運行的主體，必須通過多渠道進行養(yǎng)老資金的籌措，大大增加養(yǎng)老基金的收入，以便擴大社會養(yǎng)老保險的內(nèi)容，充分發(fā)揮出養(yǎng)老保險的作用，促進我國農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)順利發(fā)展。
3.4構建農(nóng)村養(yǎng)老保障管理體系在建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度過程中，必須根據(jù)統(tǒng)一的標準，優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務流程，為農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務經(jīng)辦流程及框架的構建奠定基礎。同時規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險業(yè)務經(jīng)辦操作流程，增強社會保險服務功能，提高社會保險服務能力。
3.5完善農(nóng)村公共養(yǎng)老服務設施建設面對日益加劇的人口老齡化問題，政府部門和全社會必須予以高度的重視，政治部門應加大農(nóng)村社會養(yǎng)老設施的建設力度，充分利用現(xiàn)有的、閑置的社會資源，在農(nóng)村修建養(yǎng)老院、運動健身基礎設施、社會文化宮等，多鼓勵民間創(chuàng)辦不同形式的有償服務養(yǎng)老機構，積極為農(nóng)業(yè)養(yǎng)老保障事業(yè)做出積極的貢獻。同時，應積極爭取社會力量，比如慈善機構、企業(yè)團體等，拓寬農(nóng)村社會養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展資金來源渠道，鼓勵企業(yè)投資興辦老年學校、老年活動中心等，豐富老年人的文化精神生活，提高他們的生活質(zhì)量和水平，從而切實解決老年人生活中遇到的各種困難，為其營造一個良好的生活生存環(huán)境。
3.6建立農(nóng)村最低生活保障制度國家為了維持農(nóng)村貧困人口最低基本生活，出臺了農(nóng)村最低生活保障制度，這是一種社會救濟制度。農(nóng)村最低生活保障制度能比較及時、直接、最大程度地解決農(nóng)村困難群眾的生活問題，比較適應于目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的實際。我國作為人口大國，各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，多數(shù)農(nóng)村收入偏低，那么建立農(nóng)村最低生活保障制度，具有較強的針對性和可操作性。對于農(nóng)村中貧困又失去勞動能力的老年人，在最低生活保障制度下，不僅能有效地保障他們的基本生活，還能為子女減少經(jīng)濟壓力和負擔，更好地解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題，促進我國社會養(yǎng)老事業(yè)更好的發(fā)展。
4.總結
1.1、農(nóng)村養(yǎng)老保險是社會保障的重要內(nèi)容
綜合上述各國對社會保障的界定，可以看出養(yǎng)老保險是其重要的內(nèi)容。所謂社會保障制度，就是法律規(guī)定了的，按照某種確定的規(guī)則實施的社會保障措施或政策體系。聯(lián)合國國際勞工組織對社會保障制度的定義是：社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、殘疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而起的經(jīng)濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫(yī)療和對有子女的家庭實行補貼的制度。
1.2農(nóng)村養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要內(nèi)容
莫尼漢（Moynihan）曾指出：“一個民族的文明質(zhì)量可以從這個民族照顧其老人的態(tài)度和方法中得到反映?！倍鐣Ｕ献鳛榻F(xiàn)代的社會文明和重要社會標志，自19世紀80年代在德國首先創(chuàng)立社會保障制度后，現(xiàn)今已風靡全世界并引發(fā)起多次改革。從某種意義上講，一個國家建立完整的社會保障體系如同建立完整的法律體系一樣，缺乏法律體系的國家必然導致善惡不分，民不聊生；而缺乏完整的社會保障體系只能是富人的天堂，窮人的地獄。伴隨著我國近年來經(jīng)濟和社會的發(fā)展，建立完善的社會保障制度也提上了日程，在經(jīng)歷了20余年的高速經(jīng)濟發(fā)展之后，社會保障作為兼顧效益和公平并促進穩(wěn)定發(fā)展的重要問題也逐漸得到了重視。這其中農(nóng)村群體和老年群體也越來越受到重視，由此可見，農(nóng)村養(yǎng)老保險是我國社會保障的重要內(nèi)容。
1.3建立健全社會保障體系是政府的一項重要職責
社會保障的最基本目的是為了保證生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展。改革開放特別是建立市場經(jīng)濟體制以后，城市逐步建立了全面的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險，針對貧困人口建立了最低生活保障制度。但是由于長期以來歷史的原因和我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，使我國農(nóng)村社會保障制度嚴重滯后，農(nóng)民作為一個整體基本上是在社會中處于弱勢地位。黨的十六大指出:“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。洲各地要根據(jù)實際情況合理確定社會保降的標準和水平，發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟和社會福利事業(yè)。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度?！蹦壳拔覈r(nóng)村還是主要依靠家庭養(yǎng)老，但隨著農(nóng)村社會和農(nóng)民家庭經(jīng)濟條件的變化，家庭養(yǎng)老作為農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式開始受到了前所未有的沖擊。1992年1月民政部推行的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，在經(jīng)過十多年的調(diào)整、整頓后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保降不但沒有得以普及，參保率反而呈下降趨勢，這不得不使我們重新思考農(nóng)村養(yǎng)老保險的模式問題，究竟應該運用何種模式來解決我國農(nóng)民的養(yǎng)老難題，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實踐為何會遭受重大挫折，究竟是社會養(yǎng)老保險模式本身在制度設計上不合理，還是我國目前根本就不具備實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，是促進改革、發(fā)展、穩(wěn)定的一項重要政策，也是保障農(nóng)民利益，解除農(nóng)民后顧之憂的重要措施，其重要意義具體體現(xiàn)在:在農(nóng)村普及養(yǎng)老保險，有利于計劃生育基本國策的順利實施。
我國推行計劃生育國策的重點是農(nóng)村，但在農(nóng)村推行計劃生育政策的阻力卻非常大，究其原因，除傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”等舊觀念的影響外，還與計劃生育政策所產(chǎn)生的對家庭結構的影響有重要關系。計劃生育形成的“4-2-1”式的家庭結構使育齡農(nóng)民對未來養(yǎng)老的預期風險加大，必將對計劃生育政策產(chǎn)生抵觸情緒。如果在農(nóng)村普及了養(yǎng)老保險，農(nóng)民的老年生活由社會養(yǎng)老保險金保障，不必再依靠兒女養(yǎng)老，無疑會促進計劃生育工作的推進。在農(nóng)村發(fā)展社會養(yǎng)老保險，可有效解決農(nóng)民年青時手中剩余資金投資無門與老年后養(yǎng)老問題得不到保障的矛盾，體現(xiàn)了社會主義社會公平原則。我國大多數(shù)農(nóng)村由于受環(huán)境影響，信息比較閉塞，農(nóng)民的思想比較保守，市場意識、投資意識比較差，加上農(nóng)民手中剩余資金一般數(shù)量不大。所以，這部分錢除儲蓄外，難以找到其它的投資途徑。由于近年來低利率及通貨膨脹等預期因素的存在，使農(nóng)民準備養(yǎng)老的資金缺乏保值增值能力而不能得到應有的保障。發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，通過國家給予農(nóng)村養(yǎng)老保險在財力、政策等方面的支持，并承擔起農(nóng)村養(yǎng)老金保值增值的義務，不僅可以解決上述問題，而且使農(nóng)民也可以享受社會養(yǎng)老保險，從而消除城鄉(xiāng)在養(yǎng)老保險待遇上存在的本質(zhì)的不同，體現(xiàn)了社會主義公平原則。地位的鞏固和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。同時，隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不斷完善，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的兩種保險制度必將向統(tǒng)一的方向發(fā)展，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度趨于一致，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，加快我國城市化進程。也要看到農(nóng)民是我國最大的社會階層和利益群體，也是最大的保障對象群體。研究解決好農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，既是保障農(nóng)民基本權利的客觀需要，也是關系到農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會能否穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的問題。所以，在對農(nóng)村現(xiàn)實社會經(jīng)濟條件進行剖析的基礎上，明確建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的必要性與可行性并借鑒國外成功經(jīng)驗，探索設計出適合我國國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，為政府決策提供參考，解除農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂，緩和計劃生育政策與農(nóng)民生育觀念的沖突，促進農(nóng)村生產(chǎn)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，正是本文的研究目的和意義所存在。
2.國內(nèi)外研究動態(tài)綜述
2.1國內(nèi)研究現(xiàn)狀
中國農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度已有40多年的歷史，隨著當前人口老齡化的加快，怎樣解決農(nóng)村養(yǎng)老問題已顯得比過去任何時代都更為重要。據(jù)國家統(tǒng)計局人口的抽樣調(diào)查資料，1998年我國老年系數(shù)就達到了7.43%，正式步入老齡化國家陣營。而農(nóng)村老年人口約占全國老年人口的75%左右，這個龐大的老年群體不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。在人們的觀念中，子女承擔父母的養(yǎng)老是天經(jīng)地義的，但隨著計劃生育的推行使“養(yǎng)兒防老”已不太可能。而這又關系到廣大農(nóng)村老年人的基本生活權益，關系到農(nóng)村的繁榮和穩(wěn)定，關系到國家的長治久安，對推動我國經(jīng)濟發(fā)展與社會進步具有重大的現(xiàn)實意義。按照國際通行的標準，60歲以上的老年人口占全社會總人口10%以上或65歲以上的老年人口占全社會總人口的70%以上的社會即為老齡化社會。據(jù)有關部門科學預測到2030年前后，我國將進入人口老齡化的高峰期和高齡人口社會，全國老年人口占全社會總人口的比重將達到20%以上。根據(jù)世界各國發(fā)展養(yǎng)老保險的經(jīng)驗，老齡化高峰到來之前的二三十年，是建立社會養(yǎng)老保障制度的最佳時機，因為養(yǎng)老保險需要一定的時間進行基金積累，時間越短越被動。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一種新生事物，它既不同于國外傳統(tǒng)的，也不同于中國城市職工的社會養(yǎng)老模式。它是基于中國的具體國情自行摸索出的一條保障之路。農(nóng)村養(yǎng)老保險的探索早在上世紀80年代中期己經(jīng)開始了，然而這些探索僅限于局部地區(qū)，真正面向全國廣大農(nóng)村地區(qū)的社會養(yǎng)老保險探索是進入上世紀90年代以后的事。1991年6月，在調(diào)查研究的基礎上，民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定推出了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，并在部分省份組織了較大規(guī)模的試點。1992年1月，民政部總結試點經(jīng)驗，在討論修改的基礎上，正式下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，并部署在各省市逐步推開農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。
實踐證明基本方案的實施不僅為農(nóng)民提供了一種新的養(yǎng)老制度安排，而且連帶產(chǎn)生了一些積極的社會效應。截止2003年底，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險累計參保人數(shù)己接近6000萬人，基金積累額260億元，共有140多萬農(nóng)民開始領取養(yǎng)老金。但是，由于其尚處于初始階段，實踐中仍有許多方面函待改進和完善。如覆蓋面小、保障水平低、管理不夠規(guī)范與完善、基金保值增值壓力大、政府支持力度不夠及立法滯后等，還不能很好的滿足廣大農(nóng)民養(yǎng)老保障的需求。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，并有助于縮小城鄉(xiāng)差距，加快城市化進程。在農(nóng)村普及社會養(yǎng)老保險，使農(nóng)村老齡人口享有與其消費水平基本相適應的養(yǎng)老保障，解除了農(nóng)民的后顧之憂，穩(wěn)定了“農(nóng)心”，有利于農(nóng)業(yè)基礎目前，我國關于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的研究和爭論主要集中在以下幾個方面:建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟。一種觀點是條件已經(jīng)具備。農(nóng)村能否順利建立社會養(yǎng)老保險，取決于兩個方面:一是有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障;二是農(nóng)民有較為強烈和廣泛的參與意識。前者是推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的硬件，是物質(zhì)基礎，后者則是軟件，是順利實施社會養(yǎng)老保險必須具備的一種社會氛圍。目前我國已基本上具備了這兩個條件。因此，中國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度應該從現(xiàn)在做起，切實推進并逐步完善，以便為我國正在進行的工業(yè)化、城市化營造一個穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。第二種觀點是我國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件尚未成熟。這種觀點認為一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋農(nóng)民應是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于小農(nóng)經(jīng)濟階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因此，尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。政府、集體和農(nóng)民在制度建立和運行中的地位和作用。在建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的過程中，政府、集體和農(nóng)民三者應如何分工?有學者堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，但是有些學者認為這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小，降低保障水平，這樣會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性。此外，如何體現(xiàn)政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設中的責任，如何糾正長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法，也需進一步探討。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的模式選擇。關于農(nóng)村社會保險制度模式的選擇，目前有很多種觀點，有學者認為應該繼續(xù)按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，做到突出重點、區(qū)別對待、分類指導、有序發(fā)展;還有學者建議要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結合;另外，有些學者在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗的基礎上，提出了“實物換保障”的理論;還有學者提出“土地換保障”、“住房換保障”等理論，這些理論在實踐中應如何運用，孰優(yōu)孰劣，尚無定論。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金管理方式。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本上一直是由一個部門(1998年前是民政部，后是勞動和社會保障部)獨立管理。權力的監(jiān)督機制不健全，基金安全難以保障，所以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理機構設置必須進行改革。但是如何改革，怎樣體現(xiàn)權力的監(jiān)督與制衡，這些是目前已有的研究中涉及較少的問題。
另外，通過哪些渠道籌集基金?怎樣提高農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資回報率?對于這些問題，也需進一步研究。失地農(nóng)民與農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度建設問題。由于城市化進程的加快以及二元社會結構的存在，失地農(nóng)民問題和農(nóng)民工問題正引起整個社會的廣泛關注，包括他們的養(yǎng)老問題。失地農(nóng)民和農(nóng)民工在市場經(jīng)濟中面臨著更大的市場風險，他們對社會保障制度的需求更為強烈。對于失地農(nóng)民和進城農(nóng)民工的養(yǎng)老保險，是根據(jù)其現(xiàn)實存在的特殊性，建立一個相對獨立的養(yǎng)老社會保險體系，還是直接融入城鎮(zhèn)的養(yǎng)老社會保險體系之中，享有城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老社會保險基本權利?這是迫切需要解決的問題。如何實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。現(xiàn)在我國城鎮(zhèn)與農(nóng)村實行的是并行的、封閉的兩套社會養(yǎng)老保險體系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐的加快，更大量的農(nóng)村勞動力將流向城鎮(zhèn)，這種分隔式的社會養(yǎng)老保險體系必然會成為農(nóng)村勞動力自由流動的障礙。但是目前關于如何實現(xiàn)二者之間統(tǒng)籌發(fā)展，還未形成行之有效的方案。
2.2國外研究現(xiàn)狀
西方國家社會養(yǎng)老保險理論的研究主要包括兩個流派:政治經(jīng)濟學派和新古典學派。政治經(jīng)濟學派著重研究社會養(yǎng)老保險制度的變遷，強調(diào)非經(jīng)濟的因素，尤其是政治因素在變遷過程中的作用:在方法上以經(jīng)驗描述為主。而新古典學派基本上是在新古典主義的理論框架內(nèi)，運用嚴格的新古典主義方法，對各種養(yǎng)老金制度安排的經(jīng)濟績效進行研究;把研究的著重點放在不同的養(yǎng)老金制度對于其他經(jīng)濟變量的影響上。20世紀50年代以前是政治經(jīng)濟學派主導社會養(yǎng)老保險制度研究的時代，從上世紀90年代初開始，新古典學派開始占據(jù)主導地位。近幾年來，新古典學派吸收了政治經(jīng)濟學派的某些觀點;政治經(jīng)濟學派也大量吸收了新古典學派的理論精華，兩派理論相互融合、互相補充的趨勢已極為明顯。目前，國外學者對誰應該為老年人提供照料服務—家庭責任還是公共責任—給予了特別的關注。研究表明，家庭成員仍然是老年人照料的主要提供者。而且，隨著老年人壽命的延長，子女對父母的照料越來越普遍。另外，從女權主義的視角，對在照料提供者占比例最大的女性所承受的壓力和負擔問題進行研究的也很多。眾多的研究都指出，由于家庭規(guī)模的小型化、婦女勞動參與等原因導致了以婦女為主的照料提供者的負擔加重、家庭支持系統(tǒng)弱化等問題。因此，有學者通過對歐盟國家的研究，提出了“國家和家庭共同負擔長期照料”的對策性建議。也有學者認為，在家庭結構不再勝任老年照料任務時，社區(qū)應成為提供支持和保障的可靠去處。
老年福利政策是國外學界關注的另一個重點，尤其是現(xiàn)行福利政策存在的問題及解決的方法方面。以歐洲為例，福利國家已經(jīng)或正在改變其原有的老年福利政策，如嚴格規(guī)定用于照料的財政限額、減少公共機構照料、向社區(qū)照料轉移、鼓勵家庭和非正式服務網(wǎng)絡的發(fā)展等措施。AllenWalker通過對歐盟各國的研究提出:首先，應明確從公共部分轉移給營利或非營利照料服務提供者的比例有多大。其次，要考慮到家庭幾乎已在滿負荷地提供照料，無法繼續(xù)接納轉移來的照料服務份額了。再次，應根據(jù)使用者及其家庭照料者的需要，決定提供何種種類和水平的服務，即應該建立服務使用者導向的居家照料服務體系?？偟膩碚f，國外對老年保障的研究有四個特征:一是研究呈現(xiàn)多視野、多學科的特色;二是在經(jīng)濟保障得以實現(xiàn)的前提下，西方國家對老年保障的研究主要集中在老年的照顧和料理方面;三是目前西方正逐漸認識到家庭在老年人保障中的重要性，開始采取一系列措施鼓勵家庭對老年人承擔與實施一定的義務與責任;四是經(jīng)濟社會的轉變給農(nóng)村老年人尤其貧困老年的生活保障帶來的沖擊引起眾多學者的關注。
3.當前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的理論基礎
3.1有關養(yǎng)老保險的基本概念
保險(Insurance)是在社會經(jīng)濟互助原則下建立起來的一種經(jīng)濟補償制度。其主要經(jīng)濟職能在于當危險事故發(fā)生引起經(jīng)濟損失時，能通過所積累的資金給予補償，保障經(jīng)濟生活的安定。每個人在年老失去勞動能力后，都有可能面臨生活來源不確定或不持續(xù)的危險，這種生存危險用保險的方式予以分散承擔即稱之為養(yǎng)老保險，按照經(jīng)濟補償方式的不同，養(yǎng)老保險可分為社會保障項目中的社會養(yǎng)老保險與商業(yè)養(yǎng)老保險兩種。社會養(yǎng)老保險(SocialPensionInsurance)是指勞動者為預防年老不能再從事勞動由養(yǎng)老需要時的生活有保障，在法律規(guī)定的勞動時間內(nèi)繳納部分保險金，在他們年老喪失勞動能力離開工作崗位后有權向國家或有關保險機構申請領取養(yǎng)老金的社會保障制度，是社會保險制度中被保險人最穩(wěn)定、享受保險時間最長、費用開支最大的項目。社會養(yǎng)老保險既是一種社會政策，又是法定范圍內(nèi)的勞動者享有的一種權利，它由政府組織，國家給予稅收等優(yōu)惠，單位和勞動者共同出資，保險基金的增值部分主要用于保險對象。社會養(yǎng)老保險是隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展和社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)生而出現(xiàn)的，社會養(yǎng)老保險是社會保障事業(yè)的重要組成部分。而商業(yè)養(yǎng)老保險(CommercialEndowmentInsurance)是作為保險人的保險公司與投保人采取自愿簽訂合同的形式以被保險人的生命為保險標的，以生存或死亡為保險事故，當保險事故發(fā)生時，保險人按保險合同給付約定金額的一種人身保險。
3.2我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本內(nèi)容
目前，我國農(nóng)民養(yǎng)老保險的負擔方式主要有家庭養(yǎng)老、土地保障、集體養(yǎng)老、社會救濟、個人商業(yè)保險養(yǎng)老、最低生活保障制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等形式。一、家庭養(yǎng)老家庭養(yǎng)老的實質(zhì)是建立在血緣關系基礎上的養(yǎng)老資源在家庭范圍內(nèi)的互助和代際交換。家庭養(yǎng)老的生命之源是它不僅是一種利益機制，還是一種文化機制。家庭養(yǎng)老的主要承擔者是兒子，其次分別為配偶、女兒、孫子輩子女、兒媳女婿等。尊老、愛老、敬老是中華民族幾千年的傳統(tǒng)美德，家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式，并且可以預見，其在相當長的時間內(nèi)都將是我國農(nóng)村重要的保障方式之一。但是受多種因素的影響，家庭養(yǎng)老方式正在出現(xiàn)弱化的趨勢。首先，是市場經(jīng)濟的發(fā)展動搖了家庭養(yǎng)老的思想和道德基礎；其次，家庭的小型化使得家庭養(yǎng)老能力退化，“特別是計劃生育政策的實施，‘4-2-1’的家庭結構打破了傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老機制”，即一對夫婦在撫養(yǎng)一個孩子的同時要贍養(yǎng)四位老人。在這種背景下，如果農(nóng)村中60歲及以的老人養(yǎng)老仍依賴于家庭，對核心家庭來說無論是經(jīng)濟供養(yǎng)還是生活照料服務都將是難以承受的，最終也將影響農(nóng)村經(jīng)濟和社會的正常發(fā)展；最后非農(nóng)化和農(nóng)村勞動力轉移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成員的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我國農(nóng)村家庭的主要經(jīng)濟基礎，但是我國的特殊國情使得土地養(yǎng)老保的功能嚴重不足。一是我國人多地少，人均耕地面積只有1.52畝,全國共有666個縣人均耕地在國際警戒線0.8畝以下；二是隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加速發(fā)展，已經(jīng)有而且還將有大片土地被征用；三是土地歸集體所有，農(nóng)民只有使用權，沒有處置權，農(nóng)民不能變賣土地養(yǎng)老我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷三、集體養(yǎng)老在時期，以集體經(jīng)濟為依托的低水平的平均主義的養(yǎng)老保險，是典型的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。但是，隨著土地承包制度的實施，這種農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)基本解體。改革方法以來，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老只在少部分農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的南方地區(qū)繼續(xù)存在，覆蓋范圍極其有限。四、“五?！敝贫群蜕鐣葷贫取拔灞！崩先说墓B(yǎng)主要靠鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，大多數(shù)地區(qū)只能維持老人的基本生存。社會救濟則面窄量少，不可能解決多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老問題。五、個人商業(yè)養(yǎng)老保險面臨中國日趨嚴重的人口老齡化趨勢，單純依靠社會基本養(yǎng)老保險已經(jīng)無法滿足中國老百姓的養(yǎng)老需求。從很多西方國家建構多層次的養(yǎng)老保障體系的經(jīng)驗來看，個人商業(yè)養(yǎng)老保險作為緩解財政壓力、完善老年保障體系和應對人口老齡化的重要手段，應該存在較大的發(fā)展空間。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，大量農(nóng)民的養(yǎng)老等保障方式將發(fā)生較大變化，從過去主要依靠“養(yǎng)兒防老”轉向主要依靠社會保障和商業(yè)保險。但是這也僅在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)得到一定程度的發(fā)展，由于農(nóng)民收入普遍偏低，缺乏基本保障，也不能夠很好解決農(nóng)民養(yǎng)老問題。六、農(nóng)村最低生活保障制度僅在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行，如浙江、廣東等地區(qū)。黨的十六屆三中全會后，許多地區(qū)開始探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。如福建省就已經(jīng)基本建立起農(nóng)村最低生活保障制度，但是農(nóng)村最低生活保障制度的保障對象主要是生活陷入絕對貧困的社會群體，而且保障水平一般比較低，難以滿足絕大多數(shù)社會群體的需求。七、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“農(nóng)?！保┑侥壳盀橹梗稗r(nóng)?！币廊皇窃?jīng)試圖覆蓋全國范圍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，但是由于種種原因，目前推行困難重重?！稗r(nóng)?！钡姆苫A是1992年民政部制定的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》。該方案對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行了大膽的改革試點，取得了一定的積極效果。
3.3建立我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性
3.3.1傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨諸多挑戰(zhàn)，需建立新的養(yǎng)老方式
在現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老的任務絕大部分是由家庭來承擔，農(nóng)村老人的主要生活來源是家庭贍養(yǎng)和土地收入，然而隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，這兩種養(yǎng)老經(jīng)濟來源不論是在保障能力還是在保障的可靠性上都發(fā)生了一些變化，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，很難再維系農(nóng)村未來的養(yǎng)老需要。其中體現(xiàn)在:
3.3.1土地保障功能的弱化
有學者指出，農(nóng)村改革這種誘致性制度變遷的發(fā)生，客觀上表現(xiàn)了一種交易的結果。國家在允許社區(qū)占有所有權、允許農(nóng)民以大包干名義占有土地使用權的時候，向農(nóng)民讓渡的是什么呢，讓渡的是農(nóng)民承包的那塊土地必須承擔農(nóng)民的社會保障。土地在中國歷史上長期以來一直為農(nóng)民提供基本的生活保障，土地對那些喪失勞動能力的老年人來說是帶來收入的重要財富，所以均分土地充當了有效的退休保障。可是，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權是不完整的，這直接影響了土地保障功能的發(fā)揮。按照現(xiàn)行土地政策規(guī)定，土地所有權歸集體所有，我國農(nóng)民所擁有的僅僅是土地的使用權，而無權對上地進行自由買賣，因此農(nóng)民在生病或年老最需要錢的時候不能靠變賣土地以供所需。對于農(nóng)民來說，他們從土地上得到的利益主要是土地收成。農(nóng)民的收入主要是來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，土地承擔包括養(yǎng)老在內(nèi)的社會保障負擔，顯然要通過從事土地經(jīng)營所獲得的收益，而農(nóng)民經(jīng)營土地的收益狀況又如何呢?研究表明，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低，在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至是絕對虧本。目前，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價的空間小，降價的壓力大。但與此同時，在以小規(guī)模分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結構之下，農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢頭，卻一直比較強勁，由此導致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價格的比重過大。在價格、成本雙重因素的夾擊下，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益，已經(jīng)越來越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年己經(jīng)下降到505.71元，4年間減幅達26.69%;如扣除人工和物質(zhì)費用因素，則農(nóng)地經(jīng)營的畝均純收益，1995年34.51元，到1999年已經(jīng)下降到-174.72元;農(nóng)地經(jīng)營處于絕對虧本的狀態(tài)。在這種情況下，越來越多的農(nóng)民感到承包地，食之無味，棄之可惜，只好對土地進行粗放經(jīng)營，甚至將土地撂荒。其實，導致農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益低下的一個重要原因還在于土地承載負擔重，土地首先是生產(chǎn)資料，只有先具備生產(chǎn)資料的功能，才能發(fā)揮其保障功能，但現(xiàn)在承包土地承載的農(nóng)業(yè)稅以及其他社會負擔很重，農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民負擔也主要分攤到田畝之中，農(nóng)民增產(chǎn)不增收現(xiàn)象相當突出。在這種情況下，土地很難起到保障功能。
3.3.2家庭養(yǎng)老功能衰退
家庭養(yǎng)老是家庭范圍內(nèi)的代際交換，它建立在道德約束力基礎之上，是由子女信用作保證的。歷史上，我國的老年贍養(yǎng)是以孝為核心在家庭內(nèi)部進行的，孝道思想在中國有著長久的發(fā)展歷史和深刻的社會影響。儒家認為:“孝為百行之冠、眾善之始，是天之經(jīng)也，地之義也，民之行也，德之本也?！彼匀寮伊⒔桃孕槠瘘c，“孝字上半部為老，下半部為子，有老人扶子之義?！币虼?，孝的道德觀最初是調(diào)解長者與小輩之間關系的行為準則。該模式曾在中華民族幾千年歷史上運行良好，按教授的解釋:中國家庭的養(yǎng)老模式，實際上是一種“反饋模式”，即“甲代撫育乙代，乙代贍養(yǎng)甲代，乙代撫育丙代，丙代又贍養(yǎng)乙，下一代對上一代都要反饋的模式?！敝饕恰靶ⅰ蔽幕癁榧彝ヰB(yǎng)老提供了內(nèi)在驅動力。但到20世紀末其依賴的社會經(jīng)濟基礎卻出現(xiàn)動搖。認為:“隨著人類由農(nóng)業(yè)社會進入工業(yè)社會和后工業(yè)化社會，家庭贍養(yǎng)功能就慢慢脫離家庭而社會化。”米特羅在《歐洲家庭史》中進一步描述道:“農(nóng)民經(jīng)濟是一種無貨幣經(jīng)濟，以致于贍養(yǎng)老人只在家內(nèi)是可行的，提供實物在超出一定距離時就會是不可能的，因為這需要用現(xiàn)金支付并用此錢購買食物，而在前工業(yè)時代，在農(nóng)業(yè)地區(qū)中，這兩個都是不存在的。”出現(xiàn)這種情況的根本原因是改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)歷了經(jīng)濟制度的巨大變遷。生產(chǎn)力得到飛速發(fā)展，不僅解決了絕大部分中國人的溫飽問題，而且農(nóng)村生產(chǎn)生活型態(tài)也在現(xiàn)代化過程中發(fā)生巨大變化。自給自足的經(jīng)濟條件不復存在，年齡在生產(chǎn)中的優(yōu)勢己不如從前，多樣化的社會化分工已使等級式父子關系出現(xiàn)松動。1990年我國農(nóng)村家庭戶平均人口為4.18人，1998年降低到3.63人，2000年降為3.44人，家庭規(guī)模小型化、核心化趨勢日漸明顯，這使得農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式越來越缺乏充分的照料源。其次，非農(nóng)化和農(nóng)村勞動力的遷移對農(nóng)村家庭養(yǎng)老產(chǎn)生了消極影響，20世紀80年代中期以來，農(nóng)村剩余勞動力尤其是青壯年人口跨地區(qū)或城鄉(xiāng)遷移的速度和規(guī)模不斷上漲，這種轉移使農(nóng)村家庭養(yǎng)老應有的凝聚力逐漸降低，同時這種生活上的長期分離使得父母與子女間的感情紐帶逐漸變得松弛，由此帶來的子女尊老、敬老傳統(tǒng)的弱化。第三，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的思想基礎發(fā)生了轉變，受商品貨幣等因素的影響，傳統(tǒng)的家庭觀和老年價值觀受到強烈沖擊，許多農(nóng)民己不再認為多子多福，開始走出養(yǎng)兒防老的思想怪圈，迫切要求與城鎮(zhèn)居民享受同樣的社會養(yǎng)老保險待遇，這在很大程度上動搖了家庭養(yǎng)老保障模式。
3.3.3建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度是農(nóng)民享有國民待遇的具體體現(xiàn)
社會保險權是我國《憲法》和《勞動法))賦予勞動者的一項基本權利，它是指公民在失去勞動能力或勞動機會或遇到其他災害和困難時，為保障其基本的生活需要而享有的從國家社會保障制度獲得幫助的權利。我國《憲法》第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，仍從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。農(nóng)民作為勞動者的一個重要組成部分，在為社會提供勞動、為社會生產(chǎn)財富的同時，他們同樣會遭遇到自然風險以及失業(yè)、年老、傷殘、疾病等經(jīng)濟風險，為了防范這些風險的發(fā)生，理應合法享有與城鎮(zhèn)職工同等的社會保險權利，這是農(nóng)民享有國民待遇的具體體現(xiàn)。況且，農(nóng)民一直為國家經(jīng)濟建設做出巨大貢獻，享有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是農(nóng)民與城市居民應具有平等的權利，長期以來，據(jù)有非農(nóng)戶口的城市居民始終優(yōu)越于農(nóng)村居民，中國的戶籍制度將全中國人口劃分為兩種等級，即“農(nóng)村人”與“城里人”，這絕對不是簡單的文字游戲，它包含著兩類人的實質(zhì)性區(qū)別。其中，最為顯著的區(qū)別就是城市人口的生、老、病、死、傷、殘都是有保障的，而在廣大農(nóng)村地區(qū)，除極少數(shù)“五保”老人政府給予一定的照顧外，對其他人群的社會保障則幾乎沒有。改革開放以后，政府對城鎮(zhèn)職工的下崗(失業(yè))、貧困也給予了特別關照，全面推行了失業(yè)保險和最低生活保障制度。與此同時，中國農(nóng)民始終默默無聞地為中國工業(yè)化建設貢獻著他們的力量。有關研究表明，建國以來，農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差、農(nóng)業(yè)稅、儲畜方式等途徑，上繳給國家1.3萬億元，養(yǎng)活了十幾億中國人，而且通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差等形式為國家的工業(yè)化積累了大量資本改革。開放以來，農(nóng)民貢獻出1億畝耕地，地價差額達上萬億元，農(nóng)業(yè)資金轉移嚴重，為此農(nóng)民蒙受了巨大損失，而國家不僅沒有為農(nóng)民提供任何社會保障，還讓農(nóng)民在自身生活水平較低的情況下，為五保戶、軍烈屬提供生活被助和救濟，顯然這是不公平的。
3.3.4建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度是提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的重要條件
農(nóng)村經(jīng)濟需發(fā)展有兩個基本前提，一是要有穩(wěn)定資金投放，二是要有一定技術的勞動力。如果沒有可靠的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險幫助他們抵御年老的風險，免除他們的后顧之憂，農(nóng)民就會將其收入儲蓄起來，用來養(yǎng)老防老，不愿意投入到生產(chǎn)進程中，這就使得農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足，根據(jù)有關資料表明，農(nóng)村居民購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)支出占家庭總支出的比重很低。同時，城鄉(xiāng)社會保障巨大差異使得一部分有一技之長、有一定文化素質(zhì)的農(nóng)村勞動力不斷流向城市，而城鎮(zhèn)中的人才因為農(nóng)村缺乏必要的勞動保障不愿到農(nóng)村工作，所以城鄉(xiāng)保障的差異阻礙了人才的合理流動，使得農(nóng)村經(jīng)濟在吸引人才方面處于不利地位。因此建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有助于提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。
4.我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的特點
在明確中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容后，對于其內(nèi)容和特點進行歸納總結，可以主要從以下幾個方面進行分析：
一、以“自我保障為主、集體保障為輔、國家予以政策扶持”為籌資原則
即養(yǎng)老金的主要部分來自農(nóng)民。在此基礎上，集體可以根據(jù)自身經(jīng)濟狀況給予適當補助，補助比例不做統(tǒng)一規(guī)定，隨集體經(jīng)濟狀況的好壞而定。在集體經(jīng)濟狀況較好多地方或時期，助標準應相對提高；反之，補助比例可以下調(diào)，甚至不設底線。國家政策扶持，主要體現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的集體補助，可以按照工資總額的一定比例提取予以稅前列支，具體做法也有地方政府根據(jù)具體情況而定。這種籌資原則充分考慮到國家財力有限及農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱的現(xiàn)實，但是在實踐中卻暴露出強制性不足的缺陷，尤其是對集體補助比例缺乏具體、詳細的規(guī)定；有的地方政府為了減少本地企業(yè)的經(jīng)濟負擔，盡量縮小這一比例，甚至縮為零。隨著這一部分補助的減少，國家對農(nóng)村養(yǎng)老費的“政策扶持”也失去現(xiàn)實作用。農(nóng)村養(yǎng)老費籌資原則也有所規(guī)定的“個人繳費”為主變?yōu)閷嶋H上的“全部個人繳費”。如山東省《平陽農(nóng)村社會保險斬行辦法》中就明文規(guī)定：“保險費集體確無力補助，由個人全部繳納”。這樣，農(nóng)村養(yǎng)老保險由原本設計上的國家、集體、個人三方共同承擔變?yōu)橛蓚€人完全承擔。
二、實行“多檔次”的繳費方式
實行“多檔次”的繳費方式主要是針對我國農(nóng)村各地區(qū)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實。1992年，民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險金每月繳費方式采取多檔次的方式，即從2元到20元，每2元設置一個檔次。這主要是基于我國各地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的差距而制定的，經(jīng)濟條件好的地區(qū)，繳費可以多一點，較為貧困的地區(qū)，則可以相對低一點。但是，這種繳費方式在設計時忽略了農(nóng)村的另一現(xiàn)實，即相當部分農(nóng)民養(yǎng)老觀念落后，把自己未來養(yǎng)老寄予子女后代身上，他們對養(yǎng)老保險制度缺乏認同感，存在心理疑慮。因此，在實踐中，大多數(shù)農(nóng)民都傾向于轉向低檔次的繳費標準。而以如此之低的投保水平，是根本無法滿足農(nóng)村老年人口的未來養(yǎng)老需要的。
三、在籌資方式上實行“完全積累制”
“完全積累制”，也稱個人賬戶儲蓄積累制，是指受保者在其勞動年齡（一般是指60歲之前）按照一定的比例繳納保險費，記入個人賬戶，作為長期積累的基金，待受保者達到法定的領取養(yǎng)老金年齡時，按照個人賬戶積累總額（包括保險金年金和利息）以年金的方式逐月發(fā)給個人。這種方式的特點是以收定支，籌資規(guī)模和保險金比較穩(wěn)定，不會引起養(yǎng)老金的代際轉嫁矛盾，當然也存在著基金保值增值的問題。
四、在養(yǎng)老保險基金管理上，主要實行縣級統(tǒng)籌
我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設中的重點。我國現(xiàn)行的辦法是在縣（市、區(qū)）建立養(yǎng)老保險的專業(yè)機構，負責收取和發(fā)放養(yǎng)老金的工作，以縣為單位實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，并接受同級財政、審計部門的監(jiān)督。這無疑是考慮到目前我國農(nóng)村情況千差萬別，建立統(tǒng)一的收費標準、統(tǒng)一的養(yǎng)老金收發(fā)機制尚不可能；但是由于基層管理機構不健全，管理手段相對落后，因此在資金的管理和運營中出現(xiàn)了諸多管理不規(guī)范的現(xiàn)象。
5.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設中存在的問題
5.1保障水平過低
《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》提出了“堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的原則，出發(fā)點是以政策扶持進行激勵，但不增加財政負擔，政府不進行財政補貼和兜底。這在實際上是行不通的，社會養(yǎng)老保險不同于商業(yè)養(yǎng)老保險，政府的財政支持是必須的，因為僅僅通過農(nóng)民自身籌集到的養(yǎng)老基金根本難以應對老年時的基本生活要求。而且，在養(yǎng)老金支出高峰期出現(xiàn)支付困難時，政府都必須以財政兜底的方式保證養(yǎng)老金的發(fā)放，否則會嚴重影響社會穩(wěn)定。溫克勒(winkler)在總結歐洲國家農(nóng)民養(yǎng)老金的財政狀況時說“沒有一個社會保障機構能只依賴所繳費用來承擔農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，他們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼”。通過財政補貼，調(diào)動農(nóng)民參加保險的積極性。1992年以來，在財政不補貼不兜底的情況下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作雖然有所推動，但這種推動屬于半強制性的，農(nóng)民越來越?jīng)]有積極性?，F(xiàn)在許多地方不再堅持《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》的原則，紛紛采取了政策扶持加財政支持的雙重做法，也正說明了這一問題。對于農(nóng)民自身而言，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏足夠的信心等原因，農(nóng)民參保的積極性也普遍不高?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)民可以根據(jù)自己的實際情況繳納保險費，從2元-20元，每兩元一個檔次進行繳費。多數(shù)地區(qū)農(nóng)民在投保時都選擇了最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領取養(yǎng)老金，每月可以領取4.7元，20年后每月可以領取9.9元，這個數(shù)額是很難起到養(yǎng)老的作用。若考慮通貨膨脹、物價上漲等經(jīng)濟因素，最終拿到的養(yǎng)老金更少。據(jù)國家勞動和社會保障部統(tǒng)計，2006年全年共有355萬農(nóng)民領取了養(yǎng)老金，共支付養(yǎng)老金30億元，人均僅845元;年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5374萬人，年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結存354億元，按投保人數(shù)計算人均僅659元。由此可見，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在實際上根本起不到多大的養(yǎng)老保險作用。
5.2制度缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性
西方發(fā)達國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險是通過國家立法形式實行的一種強制性社會保險，具有法律強制性、保障基本性和國家保證性特點。例如德國在19世紀80年代就頒布了世界上第一部社會保障法,并在1957年把范圍擴大到全體農(nóng)民。日本在1971年,丹麥、芬蘭在1977年,美國在1990年也都先后建立了農(nóng)民社會保險制度,并以立法的形式予以確定。與之相比，由于我國城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)力水平、就業(yè)結構、收入水平和消費方式等方面存在較大差別，農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化、社會化程度還較低，尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強制實行農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的條件，所以，我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險作是本著自愿、量力的原則。雖然它由政府部門組織，但不具法律上的強制性，國家沒有統(tǒng)一的法律條文各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，對政府和農(nóng)民都缺乏普遍的強制性和規(guī)范性。因而這些辦法普遍缺乏法律效力,具有很大的不穩(wěn)定性,對農(nóng)民投保的信心缺乏足夠的支持。
5.3、“保富不保貧”的傾向嚴重
我國當前的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，“保富不保貧”的傾向嚴重，目標人群的養(yǎng)老問題沒有得到根本解決。主要表現(xiàn)在：首先，在農(nóng)村采取的是完全積累型的養(yǎng)老保險模式，帶來的突出問題是參加養(yǎng)老保險的人大部分是收入較高的居民，他們即使不參加養(yǎng)老保險，今后的養(yǎng)老問題也比較容易解決。甚至“出現(xiàn)富裕戶不想保、年輕人不愿保、中年人不肯保、貧困戶不能保和疑慮戶不敢保的局面?！奔醋钚枰B(yǎng)老保險的低收入和貧困農(nóng)民則不能從養(yǎng)老保險中受惠。而社會保險的目標之一是減少貧困，減少收入不平等和地位不平等，顯然這種保富不保貧的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與這一目標是相違背的，不符合建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的初衷；另一方面，于我國采取自愿原則參保，也直接導致參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本上都是比較富裕的農(nóng)民，而真正面臨養(yǎng)老困難的貧困農(nóng)民卻無力參保，這種“保富不保貧”的養(yǎng)老保險制度，并為真正解決未來農(nóng)村養(yǎng)老的難題。并且從覆蓋范圍上看，我國東部經(jīng)濟發(fā)達的省市農(nóng)民投保金額明顯高于中、西部欠發(fā)達地區(qū)。
5.4對農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的監(jiān)管不力
一方面，按《基本方案》的規(guī)定，養(yǎng)老保險基金的保值、增值辦法，主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不能用于投資，但是一些地方將農(nóng)?；疬`規(guī)進行直接或間接投資，在這部分投資中，大部分沒有投資收益，而且連本金也無法收回；另一方面，我國農(nóng)村養(yǎng)老縣級農(nóng)保機構基本上包攬了從政策制定、實施到養(yǎng)老保險資金的收、發(fā)、管、放以及行政監(jiān)督等各環(huán)節(jié)、全方位的工作。這種管理方式，既缺乏部門之間的橫向監(jiān)督，也沒有上下級之間的縱向制約，其結果極其容易造成農(nóng)?；鸨慌灿煤蛿D占。綜合本章的分析，可以看出我國目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險，從基本內(nèi)容、主要特點到存在問題都說明我國尚未建立真正意義上的、覆蓋各地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。為適應現(xiàn)實需要，必區(qū)分各地區(qū)的實際情況，并借鑒其他國家的有益經(jīng)驗，建立真正的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)行的法律依據(jù)主要有三:一是準法律依據(jù)。主要有1992年1月頒布實施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實施的國務院辦公廳轉發(fā)民政部的《關于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》;此外還有一些相關法律中關于應該重視建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的原則性條款;二是相關文件內(nèi)容。如十七大報告中“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系?！薄疤剿鹘⑥r(nóng)村養(yǎng)老保險制度”。十六大報告中的“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，”、“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”等等。三是有關領導關于重視三農(nóng)問題和農(nóng)保問題的講話?？傮w而言，1992年頒布實施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》許多地方在實踐中行不通;各種文件和領導講話的內(nèi)容則過于籠統(tǒng)和原則，難以用來指導實際工作。因此各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在實踐中存在許多困惑和矛盾，而地方政府又無法找到比較有力的立法依據(jù)。因此，各地對農(nóng)村養(yǎng)老保險法規(guī)的出臺、變更和撤消，基金的籌集、運用以及發(fā)放等都只能按照地方政府部門，甚至是某些官員的個人意愿執(zhí)行的，而并沒有與農(nóng)民形成一種規(guī)范性、持久性的契約形式。這些都大大降低了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的規(guī)范性、長期性和穩(wěn)定性。
5.5基金的安全性和收益性差
目前，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金工作普遍以縣級為單位來管理。全國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金分散在全國1900多個縣市。1998年以后，雖然大多數(shù)省已將農(nóng)村社保的管理劃歸社會保障部門，但是很多地縣和鄉(xiāng)一級未能實現(xiàn)順利交接，造成不少地區(qū)社保管理秩序混亂，特別是中西部地區(qū)，管理體制未理順問題嚴重。由于制度變動頻繁、管理體制不順等問題，社保基金的違法違規(guī)時有發(fā)生，基金管理秩序混亂。2005年發(fā)生的中行哈爾濱河松街支行高山案中，有1.7億元農(nóng)保資金損失。2006年云南紅河州也曾發(fā)生挪用4280萬農(nóng)?；鸾ê廊A辦公樓案。而此前的信托、證券公司整頓也波及到農(nóng)保基金。2004年德隆崩盤殃及的恒信證券案，就涉及青島市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室，直接威脅到3000萬元農(nóng)?；鸬陌踩！痘痉桨浮芬?guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增值主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資?；鹗褂?，必須兼顧當前利益和長遠利益，國家利益和地方利益，同時要建立監(jiān)督保障機制?！蔽覈绫；鸬氖找媛势蛷?002年以來我國社?；鸬耐顿Y收益率可以看出我國2002年一2005年社保基金收益率一直都維持在5%以下，扣除當年的通貨膨脹率水平，社?；鸬氖找媛示透土耍踔?004年僅有2.43%，低于當年的通貨膨脹率3.3%。雖然2006年、2007年的收益率上升很快，但伴隨著出現(xiàn)的是通貨膨脹率的上漲以及銀行存款利率的不斷上調(diào)，因此，社?；鸬膶嶋H收益率也沒有明顯的提高。但實際上，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金除了依法存銀行、買國債的部分以外，還有不少農(nóng)保基金主要用于直接放貸、抵押擔保、機構經(jīng)費占用以及存入當?shù)胤倾y行金融機構和劃入地方財政專戶。據(jù)統(tǒng)計，至2001年底，全國216.07億元農(nóng)?；鹂傤~中，存入銀行、購買國債和交財政管理的占87%，非銀行金融機構存款、購買金融債券和企業(yè)債券、委托貸款、購買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%;收回本息有因難的占基金總額的6.39%;己確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。此外，基金管理運營層次低。目前絕大部分基金在縣級管理，管理手段缺乏，易于受到當?shù)匦姓缮妫y以防止基金挪用等弊端，基金管理運營效率普遍偏低。
6.完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的具體措施
一、政府要在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建立中擔負重要的職責
雖然，“經(jīng)濟發(fā)展是社會保障覆蓋范圍大小的主要決定因素，但是政府政策的制定同樣重要?！笔紫龋獜恼呱咸峁l件，支持農(nóng)民養(yǎng)老保險工作的開展，積極建立社會保障信息網(wǎng)絡和社會保險救濟網(wǎng)絡，為促進農(nóng)民養(yǎng)老保險向社會轉化提供必要服務；其次，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老險模式和體制，要進一步明確各級政府的職責，加大政府的財政支持力度，在一定程度上分擔農(nóng)村養(yǎng)老的風險；再次，努力加快社區(qū)建設，要大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老機制，使農(nóng)村老人的生活服務，由家庭“獨攬”變?yōu)榧彝ヅc社區(qū)共同承擔；最后，重視農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，提高這個方面工作的宣傳力度，要在社會開展對農(nóng)民養(yǎng)老工作的宣傳，使各方面都來關心和支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)。
二、轉變政府職能，實行政事分開
正如新公共管理理論所主張的，政府在公共行政管理中應該是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只是起掌舵的作用而不是劃槳的作用。因為“如果一個組織最佳的精力和智慧都用于劃槳掌舵將會很困難。”就養(yǎng)老保險方面看，國務院在1995年就明確提出“實行社會保險行政管理和基金管理分開，執(zhí)行機構和監(jiān)督機構分設”的目標要求，但是在實際運作中，行政管理與基金管理始終未能分開，監(jiān)督體系也終未形成。要改變這一局面，真正形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三功能相互結合、互相制約的高效、透明、公正的運作機制，就要轉變政府職能，使之由直接經(jīng)營轉變?yōu)殚g接調(diào)控，政府主要是通過政策制定和推動國家立法的途徑，明確自身作的指導和監(jiān)督職責。
三、促進法制和制度建設，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法工作
在亨廷頓看來，“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”，“組織和程序與其制度化水平成正比例”。促進法制和制度建設并加強農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法工作對于完善我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度具有重要意義?！巴擎?zhèn)一樣，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險也要依法行事?！备母锱c完善農(nóng)村養(yǎng)老保險與法制建設有機結合起來，使養(yǎng)老保險改革決策與法制建設相統(tǒng)一，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老健康發(fā)展。同時，要重視農(nóng)村養(yǎng)老社會保險的法制體系建設，包括地方法規(guī)和國家法律，使養(yǎng)老保險逐步走上完善的法制化軌道，并通過依法治理養(yǎng)老保險來維護農(nóng)民的合法權益。政府要盡快制定和完善農(nóng)村社會保障立法體系，通過制訂法律來保證農(nóng)村社會保障制度和政策的穩(wěn)定性與持續(xù)性，提高廣大農(nóng)民對政府推行社會保障政策的信心。
四、多渠道籌集并加強對養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌運營
首先，在目前農(nóng)民生活還不很富裕的情況下,除建立個人繳費為主,集體相輔,政府適當支持的三方負責的保險金繳費制度外,還需探索多渠道的農(nóng)村保費供應?！艾F(xiàn)代社會保障事業(yè)是全體社會成員的共同事業(yè)，國家應鼓勵本國社會成員主動參與社會保障，包括參與分擔繳費、參與經(jīng)辦保障事務、參與管理和監(jiān)督社會保障制度的實施等，社會保障不再單純是政府的責任，這種做法使社會保障事業(yè)具備更為堅實的社會、經(jīng)濟基礎”。其次，政府應高度重視農(nóng)村養(yǎng)老保險金的管理與保值增值工作，通過建立專門機構負責基金管理和運營的職責；同時要建立健全相應的財務核算、審計監(jiān)督等項制度，在確保資金安全的前提下，通過購買國債或金融債券等方式實現(xiàn)資金的增值；最后，還要要加強養(yǎng)老保險基金運營過程中的監(jiān)管工作,嚴禁基層組織和政府其它機構挪用基金,嚴禁任何人打著養(yǎng)老保險的幌子向農(nóng)民亂集資、亂收費。為了提高農(nóng)民的認識和支持程度,必須要加強政策宣傳力度,重點應放在示范、推廣和操作的規(guī)范性、科學性和保險金發(fā)放的及時性上。做好示范、推廣工作,使農(nóng)民都能明白參加養(yǎng)老保險是為了自己,這樣養(yǎng)老保險的工作也就能順利開展。
五、建立多層次、多渠道的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立
多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。就目前我國廣大農(nóng)村的具體實際來看，應堅持政府引導和農(nóng)民自愿，發(fā)展多種形式的養(yǎng)老保險，即加大發(fā)展集體企業(yè)和補助養(yǎng)老保險以及發(fā)展儲畜養(yǎng)老保險，并給予政策支持。堅持城鄉(xiāng)有別和與家養(yǎng)老、土地保障、社會扶持相結合的多層次的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度。此外，由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村社會保障水平還比較低，可以采取強制性原則。但考慮到我國地區(qū)經(jīng)水平的不同，在東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，亦可以推行地方性的自愿性保險。地方自愿性保險既可以由地方政府主導，也可以允許民間團體主導，作為全國性農(nóng)村社會保險體系的一個重要補充。商業(yè)保險能否進入農(nóng)村領域，取決于是否有錢可賺。政府應當消除一些限制保險市場的法規(guī)，同時出臺一些優(yōu)惠政策，以吸引保險公司進入農(nóng)村。
7我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本框架
建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是一項十分艱巨的任務，需要廣大理論和實際工作者付出艱苦的勞動。在對我國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟社會條件進行分析研究、總結我國十幾年來農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設的經(jīng)驗教訓、并借鑒國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度有益成果的基礎上，本人對我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的基本框架進行了初步探索。具體內(nèi)容如下:
7.1建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的專門制度
前面已經(jīng)提到，由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的影響，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距顯著，農(nóng)村和城市之間在建立社會養(yǎng)老保險制度的問題上沒有共同基礎，不具備建立統(tǒng)一型和統(tǒng)分結合型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的物質(zhì)條件。因此，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須是針對農(nóng)民的專門制度，而不能與城市養(yǎng)同運用一套社保制度。目前我國受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，還不能建立像西方發(fā)達國家那樣成熟完善的社會養(yǎng)老保險;同時由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡等原因我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在保費征繳和養(yǎng)老金給付上也不具備實行統(tǒng)一標準的條件。因此，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立和完善必須在尊重我國國情特殊性的基礎上，在遵循上述原則的前提下，總結此前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題以及取得的經(jīng)驗，根據(jù)各地的實際經(jīng)濟承受能力，初步達到在農(nóng)村普及社會養(yǎng)老保險的目的。
7.2邊試邊行，逐步建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度
我國建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險所面臨的背景極具特殊。其他國家建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度時所需要應對的只是前述背景中的某一兩個方面，而我國則必須綜合考慮上述所有的問題，這在世界上尚屬首例。因此我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立沒有先例可循，需要再次發(fā)揮“摸著石頭過河”的精神，邊試邊行。首先在實踐中總結經(jīng)驗，然后再從經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，最后用這些規(guī)律、理論來指導我們的實踐。因此，在目前的條件下，各地應該根據(jù)實際情況制定出一系列農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，青島、蘇州、馬鞍山等已經(jīng)開始在積極探索，并且取得了一定的成果。最后，在條件具備的情況下，國家可以根據(jù)前一階段探索的經(jīng)驗和教訓，出臺一系列的指導方針和具有指南性質(zhì)的文件，比如國家在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的角色定位，地方各級政府責任范圍等等。
7.3推進社會養(yǎng)老保險制度建設的同時，繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老的作用
社會保險的特點是國家從勞動者和企業(yè)所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財政支持，集中形成專門基金，在勞動人口和退休人口之間進行統(tǒng)一調(diào)劑，旨在創(chuàng)造一種穩(wěn)定的經(jīng)濟秩序和生活環(huán)境，有利于勞動者的生存、發(fā)展和延續(xù)。但是由于目前我國農(nóng)村的經(jīng)濟水平還不具備，無法建立健全的覆蓋所有農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險機制。因此，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立既要強調(diào)社會養(yǎng)老，同時也不能忽視了家庭養(yǎng)老的重要作用。中國是受儒家思想影響的國家，有著悠久的儒家文化?！爸袊绕涫寝r(nóng)村家庭觀敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，家庭養(yǎng)老有著深厚的根基;而且在家庭養(yǎng)老的過程卑廠有利于家庭成員之間的親情交流，有助于形成和諧的家庭環(huán)境。中國的家庭養(yǎng)老模式受到聯(lián)合國的高度稱贊，聯(lián)合國認為以中國為代表的亞洲家庭養(yǎng)老模式是全世界的榜樣。家庭養(yǎng)老所具有的優(yōu)越性是任何其他養(yǎng)老方式都無法比擬和替代的。因此，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設必須繼承中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，愛老敬老，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能。方面可以借鑒韓國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的經(jīng)驗。韓國是以家庭為中心的儒教傳統(tǒng)國家，家庭以家長為中心，政府鼓勵孝敬父母、穩(wěn)定家庭。另外，韓國國民普通信奉佛教、儒教，這成為修心祟善的人文基礎，政府提倡善德的傳統(tǒng)信仰，獎勵孝敬父母的家庭，鼓勵社會辦慈善事業(yè)，從而穩(wěn)定了家庭和社會，使家庭和慈善事業(yè)成了韓國社會保障制度的重要組成部分。
7.4堅持因地制宜、分類推進的原則
區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實使我國在近期內(nèi)還不能建立起全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。我認為，我們可以仿效日本由部分到整體、由差別到統(tǒng)一的發(fā)展思路，分對象、分階段建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。因此在我國建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險必須采取因地制宜的原則，按照各地經(jīng)濟發(fā)展水平，建立不同層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制，避免農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的“一刀切”。對經(jīng)濟發(fā)展水平高的東部經(jīng)濟，應立即著手建立以社會養(yǎng)老為主、家庭養(yǎng)老為輔的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制;在經(jīng)濟狀況和群眾保險意識允許的條件下，甚至可以選擇性地進行強制性養(yǎng)老保險的試點工作，同時鼓勵農(nóng)民進行自愿儲蓄為補充，為今后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展積累經(jīng)驗。在中西部經(jīng)濟發(fā)展程度不高的地方，仍然實行以家庭為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，同時政府加大宣傳力度，鼓勵農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險。各地必須在認真研究本地的經(jīng)濟發(fā)展水平以及可承受能力的基礎上，制定出適合本地經(jīng)濟發(fā)展社會穩(wěn)定的制度，逐步發(fā)展，不冒進也不滯后。針對農(nóng)村中不同產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員要進行區(qū)別對待，這既是國外實踐的經(jīng)驗，也是我國農(nóng)村勞動力從業(yè)范圍多樣化的需要。對于以農(nóng)業(yè)為主的從業(yè)人員應該納入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的范圍內(nèi)。對于進城務工的農(nóng)民工以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有穩(wěn)定收入的農(nóng)民，必須按照《合同法》的規(guī)定，簽訂勞動合同，參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的有關規(guī)定執(zhí)行。對于失地農(nóng)民，失去了土地這種基本的生產(chǎn)資料，實際上己經(jīng)不再屬于“農(nóng)民”這個范疇，也應該參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的有關規(guī)定執(zhí)行，但是對于失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險政府應該在政策上和財政上予以傾斜。
7.5土地政策與養(yǎng)老保險制度相結合
土地政策是農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度建立中的一個重要因素。成功建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的國家，尤其是小農(nóng)占多數(shù)的國家，很多都把土地政策與農(nóng)民養(yǎng)老保險制度相結合。我國目前實行的是家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。這是一種集體所有、農(nóng)民以戶為單位獨立經(jīng)營的土地制度。這種制度雖然在一定程度上使農(nóng)村的生產(chǎn)力水平得到提高，但也出現(xiàn)了土地經(jīng)營規(guī)模過小使土地效益下降的現(xiàn)象。我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度可以在一定程度上采用與日本、德國和法國相類似的“土地換社保”的制度，促進土地經(jīng)營權的流轉，解決現(xiàn)有的土地細化與規(guī)?；?jīng)營的矛盾;同時也促進土地向經(jīng)營能手集中，提高土地的利用效率。我國土地政策的施行，必須考慮兩方面的因素。一方面是農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權的年齡設定，另一方面是農(nóng)民放棄經(jīng)營權之后養(yǎng)老保險的優(yōu)惠政策如何設計。針對前一個向題，可以參照我國職工的一般退休年齡，男性為60歲，女性為55歲。但是考慮到我國目前農(nóng)村老齡化嚴重的情況，為防止出現(xiàn)土地被出讓后沒有得到有效利用的現(xiàn)象，可以適當?shù)膶⑼诵菽挲g推后一至兩年。針對后一個問題，有兩種方案可供選擇:一種比較簡單，直接增加農(nóng)民領取養(yǎng)老金的數(shù)額;另一種施行起來比較復雜，但是更受農(nóng)民的青睞，那就是參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的辦法進行管理。各地可以根據(jù)經(jīng)濟水平設定適合的退休年齡和養(yǎng)老金優(yōu)惠方案。因此，在建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時強調(diào)土地政策的作用，既可以提高老年農(nóng)民的保障水平，又可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實保障能力。
7.6國家、地方、農(nóng)民三方籌資
在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集上，西方各國政府都通過立法，除規(guī)定投保者個人繳費外，還輔之以國家的財政支持或其他補助，以確保農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇與其他從業(yè)者的實質(zhì)平等。我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設要堅持中央政府的轉移支付、地方政府財政支持和農(nóng)民個人三方共同承擔的原則進行養(yǎng)老基金的籌集，同時還要開辟其他籌資渠道。1994年我國開始實施分稅制財政管理體制。實行分稅制后，稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權，形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。稅款收入按照管理體制分別入庫，分別支配，分別管理。中央稅歸中央政府管理和支配，地方稅歸地方政府管理的支配。分稅制改革，對于理順中央與地方的分配關系，調(diào)動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。同時分稅制改革也為中央和地方政府分別承擔一定的養(yǎng)老責任提供了物質(zhì)基礎。政府、地方和個人具體繳費標準的確定可以參照《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的有關標準進行操作。首先是繳費基數(shù)的確定。由于農(nóng)民沒有工資的概念，無法確定“平均工資水平”，因此可以根據(jù)當?shù)剞r(nóng)民的實際平均收入來確定繳費基數(shù)。由于城鄉(xiāng)收入的差距，可以將上年度當?shù)爻擎?zhèn)職工的平均工資水平確定為繳費基數(shù)的上限，防止在基數(shù)上就出現(xiàn)貧富差距懸殊的情形。最低的繳費基數(shù)則按照當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障線的水平。其次是各方繳費總額的確定。職工基本養(yǎng)老保險“從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶”。農(nóng)村社會養(yǎng)老可繼續(xù)沿用8%一10%這個比例，具體選擇多少要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和城鄉(xiāng)差距來確定，以對家庭養(yǎng)老可以起到一定的補充作用為基本原則。最后是三方各自承擔的比例問題。這個比例要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟水平來確定。一般情況下，個人所占的比例至少應該在繳費總額的一半左右，最低不得低于1/3，最高不能超2/3;中央政府的轉移支出和地方財政應該根據(jù)各地的財政收支情況來確定剩余比例承擔份額，總體原則是國家的轉移支付向中西部地區(qū)傾斜。
